國務院辦公廳關于進一步推進三北防護林體系建設的意見

國辦發〔2009〕52號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:
　　1978年，黨中央、國務院從中華民族生存與發展的戰略高度，作出了建設西北、華北、東北防護林體系（以下稱三北工程）的重大決策，開創了我國生態工程建設的先河。為貫徹落實黨的十七屆三中全會和中央林業工作會議精神，進一步推進三北工程建設，努力開創生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，經國務院同意，現提出如下意見：
　　一、充分認識進一步推進三北工程建設的重大意義
　　（一）三北工程建設成就舉世矚目。經過30多年的建設，三北工程取得了重大階段性成果，工程區森林覆蓋率由5.05%提高到10.51%，治理沙化土地27.8萬平方公里，控制水土流失面積38.6萬平方公里，改善了生態環境，提高了土地承載力，促進了糧食穩產高產，開辟了農民增收新渠道，為促進區域經濟社會可持續發展做出了突出貢獻。
　　（二）三北地區生態形勢依然嚴峻。三北地區是我國沙化和水土流失最嚴重的地區，區域內沙化土地面積占全國沙化土地面積的85%，水土流失面積占全國水土流失面積的67%。目前，這一地區森林覆蓋率遠低于全國平均水平，風沙、干旱等生態災害發生頻繁，生態環境仍然十分脆弱，不僅威脅我國的生態安全，而且制約經濟社會發展。
　　（三）加快三北工程建設意義重大。三北地區是我國生態治理最重要、最緊迫、最艱巨的地區之一。進一步加快三北工程建設，是貫徹落實科學發展觀，建設生態文明的重要舉措；是改善三北地區乃至全國生態環境，拓展中華民族生存和發展空間的戰略選擇；是增強應對全球氣候變化能力，增強森林碳匯功能的重要載體；是提高農業生產力，增加農民收入的有效途徑。
　　二、明確指導思想、基本原則和目標任務
　　（四）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照發展現代林業、建設生態文明、促進科學發展的總體要求，遵循自然規律、經濟規律和社會發展規律，圍繞防沙治沙和水土保持兩大任務，大力保護和擴大林草植被，建立和鞏固國土生態安全體系，促進人居環境和生態狀況不斷改善，為區域經濟社會協調發展奠定良好的生態基礎。
　　（五）基本原則。堅持生態效益優先，生態效益、經濟效益與社會效益相結合；堅持統籌規劃、突出重點、分步實施，全面推進與重點治理相結合；堅持科技興林、因地制宜、因害設防，自然修復與人工治理相結合；堅持深化改革、創新機制，國家投入與社會參與、政府主導與市場調節相結合；堅持依法治林，加強現有森林資源保護，實行保護與建設相結合。
　　（六）目標任務。力爭到2020年，使三北地區森林覆蓋率達到12%，沙化土地擴展趨勢得到基本遏制，水土流失得到有效控制，建成一批區域性防護林體系。到2050年，森林覆蓋率達到并穩定在15%左右，努力實現三北地區生態狀況的根本好轉。
　　三、進一步優化工程建設布局
　　（七）編制分期規劃并落實任務。根據三北工程總體規劃和經濟社會發展需要，國務院林業主管部門要會同有關部門組織編制好分期規劃。有關地方各級人民政府要將分期規劃納入本級政府國民經濟和社會發展總體規劃，認真做好規劃的組織實施工作，切實將規劃任務落實到建設單位，并定期對規劃實施情況進行檢查、評估，確保規劃任務按期完成，取得實效。
　　（八）合理布局防護林體系建設。要根據三北工程總體規劃，統籌兼顧與其他生態建設工程的關系，科學安排三北工程建設，確保目標統一，形成合力，取得最大成效。按照不同區域功能定位，科學治理，整體推進。在風沙區，以治理沙化土地為重點，通過大力開展造林、封育等措施進行全面治理，適度開發利用沙區資源，建成喬灌草相結合的防風固沙防護林體系；在西北荒漠區，以保護天然荒漠植被為重點，采取以封育保護為主的措施，加強以典型荒漠生態系統為主的自然保護區建設，切實保護好自然生態，建成以沙生灌木為主的荒漠綠洲防護林體系；在黃土高原丘陵溝壑區，以小流域治理為重點，積極發展以干鮮果品為主的水土保持兼用林，建成生態經濟型防護林體系；在東北、華北平原農區，以改善農業生產條件為重點，堅持建設、改造、提高相結合，建成網帶片相結合的高效農業防護林體系。
　　（九）加快重點區域治理。集中力量抓好科爾沁沙地、毛烏素沙地、呼倫貝爾沙地、新疆綠洲外圍和河西走廊的防沙治沙。加大黃河流域、遼河流域、松花江嫩江流域、石羊河流域、黑河流域、塔里木河流域等重點地區的水土流失治理和濕地保護力度。強化陰山—狼山沿線、阿拉善高原、祁連山地區、柴達木盆地、準噶爾盆地等江河源頭和風沙源的治理措施，依法劃定封禁保護區，從源頭上控制風沙和水土流失危害。
　　四、強化科學營造和依法管護
　　（十）優化營造林結構。要因地制宜，科學配置林種樹種，不斷提高工程建設成效，建立以森林植被為主體、林草結合的生態系統。實行喬灌草結合，在干旱地區以灌草為主；實行封育、飛播和人工造林結合，加大封山（沙）育林育草比重；實行多林種結合，發展生態經濟兼用林；實行多樹種結合，以鄉土樹種為主，營造混交林。加強森林經營，加大中幼林撫育力度，有計劃地開展農田防護林和低效林更新改造。加強森林防火和林業有害生物防治，提高森林健康水平。
　　（十一）加大科技推廣和服務力度。工程建設要安排一定比例資金用于科技支撐。針對工程建設難點和重點，加強防護林技術研發和集成，開展干旱沙地、瘠薄丘陵等困難立地植被建設技術的集成創新，突破技術瓶頸。加大先進適用技術和治理模式的示范推廣力度，工程建設要與林業技術推廣同步設計、同步實施、同步驗收。全方位開展規劃設計、技術指導、科技培訓等服務，加強種苗基礎設施建設，提高良種壯苗使用率，保證工程建設質量。
　　（十二）加強保護和利用管理。堅持依法治林，嚴厲打擊亂砍濫伐、亂捕濫獵、毀林開墾、非法占用林地等違法行為，鞏固工程建設成果。在有效保護森林資源和生態環境基礎上，積極開展林藥間作和林草間作，營造特色林果基地、灌草飼料林基地、能源林基地，發展林下經濟和花卉、森林旅游等優勢特色產業，加快推進農業生產方式轉變，增加農牧民收入。
　　（十三）科學開展工程效益監測和評價。充分運用現代科技手段，建立三北工程區森林資源和建設情況動態監測與效益評價系統。國務院林業主管部門要定期組織對工程區森林資源狀況和工程建設情況進行監測和評價，及時公布評價結果，作為考核各地工程建設情況和安排投資的依據。縣級以上地方人民政府林業主管部門負責開展本區域森林資源和工程建設效益監測評價工作，根據監測和評價結果，充實和完善建設內容，改進和強化管理措施。
　　五、加大政策扶持力度
　　（十四）完善投入機制。加大工程建設投資規模，完善投資標準和投資結構，建立政府投入、社會參與的多元化長效投入機制。逐步加大中央投入力度，重點保證并優先安排重點治理項目建設。積極探索直接收購各種社會主體營造的非國有公益林。有關地方各級政府對三北工程建設要給予支持和投資保障，將森林防火、林業有害生物防治等方面的基礎設施納入各級政府基本建設規劃。各有關部門在實施農業綜合開發、農田水利基本建設、小流域綜合治理、綠色通道建設和國土資源整治等項目時，要統籌考慮防護林建設。鼓勵社會投資、捐贈贊助、森林認養和冠名、國際合作等形式，投入工程建設。
　　（十五）創新建設機制。建立宏觀調控和市場配置相結合的充滿活力、協調有序、互為補充的建設機制。充分發揮國家在政策法規、組織管理、協調服務、規劃設計、督導檢查等方面的主導作用。積極推進集體林權制度改革，賦予農民更加充分而有保障的林地承包經營權，依法登記核發林權證，保持土地承包關系長期穩定，放活經營權，落實處置權，保障收益權，激活發展動力，充分發揮農民群眾在造林、經營、管護等工程建設各環節的主體作用。充分發揮專業造林隊伍在標準化、規模化、集約化、規范化建設方面的骨干作用，重點建設項目逐步推行專業化造林。充分發揮社會的推動作用，采取入股、合作、承包等形式，鼓勵、吸引不同經濟成分依法參加防護林建設。
　　（十六）建立金融扶持機制。加大政策性金融對沙產業開發、山區綜合開發、林業資源開發等經營活動的中長期信貸支持，林業貸款期限最長可為10年。多方面拓寬林業融資渠道，探索開發適合林業特點的信貸產品和服務方式，拓寬林業信貸擔保物范圍，推進林業信貸擔保方式創新。金融機構要在防范風險的前提下，加大對林農小額信貸和聯保貸款的扶持力度，林權抵押貸款利率一般應低于信用貸款利率；小額林農貸款，借款人實際承擔利率原則上不超過人民銀行規定的同期限貸款基準利率的1.3倍。
　　（十七）落實生態補償機制。按照森林分類經營的原則，工程建設區營造的生態公益林，符合條件的，分別納入中央和地方森林生態效益補償范圍。嚴格治理責任，在工程建設區從事礦產資源開發和利用活動的經濟主體，要負責進行生態的修復和建設。
　　六、切實加強組織領導
　　（十八）加強對工程建設的組織領導。有關地方各級人民政府要把三北工程建設納入重要議事日程，實行行政領導負責制。各有關部門要按照職能分工，各負其責，加強協調，密切配合，齊心協力搞好工程建設。有關各級林業主管部門要強化組織管理、監督指導、協調服務，加強隊伍建設，制定完善工程建設標準、管理辦法和技術規程，依法推進工程建設。積極開展國際合作與交流。
　　（十九）動員社會力量參與工程建設。大力宣傳三北工程在改善生態環境、建設生態文明、構建和諧社會中的重要作用，提高全社會的生態環保意識。充分發揮人民解放軍、武警部隊、民兵以及工會、共青團、婦聯和其他社會團體在三北工程建設中的重要作用，調動各方面積極性，形成三北工程建設的強大合力。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年八月十五日