國家糧食局關于印發《全國糧食市場體系建設“十一五”規劃》的通知

國糧政〔2007〕202號


各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團糧食局：
為貫徹落實《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2007〕1號）、《中共中央國務院關于促進中部地區崛起的若干意見》（中發〔2006〕10號）、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》（國發〔2006〕16號）的有關精神，促進全國糧食市場體系健康有序發展，我局編制了《全國糧食市場體系建設“十一五”規劃》，現印發給你們，請結合本地實際認真組織實施。

二○○七年八月二十八日



全國糧食市場體系建設“十一五”規劃

為加強對全國糧食市場體系建設的指導，規范糧食流通市場秩序，合理配置糧食市場資源，充分發揮糧食市場在組織糧食流通、保障市場供應、穩定市場糧價、確保糧食安全方面的重要作用，加快建設統一開放、競爭有序的糧食市場體系，根據《中共中央、國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2007〕1號）、《中共中央、國務院關于促進中部地區崛起的若干意見》（中發〔2006〕10號）、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》的有關精神和《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》（國發〔2006〕16號）有關要求，制定本規劃。

一、我國糧食市場體系現狀

（一）發展現狀

經過十幾年的發展，我國已初步形成涵蓋糧食購銷多個環節、多元市場主體、多種交易方式、多層次市場結構的糧食市場體系，在搞活糧食流通、保證市場供應、提高流通效率、調節糧食供求、配置糧食資源、保護種糧農民利益等方面發揮了積極作用。

1.糧食市場體系初步形成。目前，全國已有取得糧食收購資格的糧食經營者8萬多個；經營糧食零售業務的集貿市場遍布城鄉各地，大部分城鄉超市都經營糧油產品；糧食批發市場600余家，批發市場經營主體有國有、股份制、民營等，市場類型有大型的商流市場、區域性市場、大中城市成品糧市場、城鎮攤位市場等，交易方式有協商交易、競價交易、網上交易等；從事糧食交易的期貨市場有兩家，糧食期貨品種主要有小麥、玉米、大豆等。

2.糧食市場功能不斷完善。各類糧食市場分工趨于明晰，市場定位逐步明確，作用日益顯現。糧食收購市場在貫徹國家糧食收購政策、方便農民售糧、促進糧食生產發展和農民增收、提供商品糧源方面發揮了基礎性作用。糧食零售市場在滿足和方便人們日常生活需要，調劑糧食品種余缺方面發揮積極作用。糧食批發市場在組織大宗糧食品種交易，形成現貨市場價格，傳遞市場供求和價格信息，服務國家宏觀調控等方面發揮了重要作用。大型糧食商流市場主要承擔了國家政策性糧食的競價銷售任務，促進了糧食產銷銜接和糧食價格穩定；大中城市成品糧市場主要發揮了保證城市口糧供應的功能，其中銷區成品糧市場組織的糧源已達到當地消費量50%以上。糧食期貨市場穩步發展，在發現價格、規避風險等方面發揮著不可替代的作用。“十五”末期，全國各類糧食批發市場的糧油年成交量8000多萬噸，成交金額約1230億元；糧食期貨合約交易近25800萬手，交易總金額達53376億元。

3.糧食市場管理逐步加強。《農產品質量安全法》、《中央儲備糧管理條例》、《糧食流通管理條例》以及《糧食流通監督檢查暫行辦法》、《糧食質量監管實施辦法（試行）》等行政法規和規范性文件的頒布實施，糧食收購市場準入制度的建立，為規范糧食經營者和管理者行為，加強糧食市場管理提供了法律保障。糧食流通監督檢查機制初步建立，市場監管力度逐步加大，維護了正常糧食市場秩序。

（二）面臨的形勢和問題

隨著糧食購銷市場化改革的不斷深入，經營糧食的市場主體和糧食流通數量迅速增加，糧食產銷格局出現新的變化，糧食宏觀調控任務加重，對糧食市場體系建設提出了新的要求。一是糧食市場和價格放開后，市場配置糧食資源基礎性作用的發揮，糧食市場主體的培育，市場價格的形成，流通效率的提高，都需要以統一開放、競爭有序的糧食市場體系為前提。二是糧食購銷市場化改革后，糧食主產區和主銷區之間的供求合作和產銷銜接，已從傳統的政府組織轉變為主要通過市場來組織和運作；城鎮居民口糧供應和企業生產用糧主要靠糧食市場來滿足，這都需要以布局科學、結構合理的糧食市場體系為基礎。三是國家對糧食流通的管理由行政手段轉變為經濟、法律和必要的行政手段，儲備糧及其他政策性糧的購銷、應急保障措施的有效實施、糧食市場價格的調控都需要以功能完善、運作規范的糧食市場體系為載體。四是加入世界貿易組織后，國內糧食市場與國際糧食市場聯系日益緊密，利用好國際國內兩個市場、兩種資源，適時調控國內糧食市場，提高我國糧食產業競爭能力，需要以機制健全、運轉高效的糧食市場體系為保障。目前，糧食市場的發展狀況與其所擔負的重要任務還不相適應，主要表現在：

1.糧食市場主體發育不夠充分。糧食生產者種植規模小，合作組織化程度低，參與市場競爭和抵御市場風險能力較差，作為市場主體還比較弱；部分國有糧食企業產權制度改革比較滯后，有的企業改革改制不規范，還沒有建立起現代企業制度；其他所有制市場主體多數經營量小，特別是缺少一批大型的、有國際競爭能力的糧食企業集團；糧食市場行業中介組織發展尚不完善，服務功能和自律作用有待加強。

2.各類糧食市場發展不夠完善。糧食收購市場有序、公平競爭的機制還不健全。糧食批發市場在地區間發展不平衡，有的商流市場交易不活躍，成品糧市場在有的城鎮發展緩慢。糧食零售供應網絡不健全，質量安全保障體系不夠完善，市場管理有待加強。糧食期貨市場交易品種偏少，現貨和期貨市場聯動性不夠。市場服務功能不全，在引導糧食生產、形成市場價格、調節糧食供求等方面作用有待進一步發揮。

3.市場發展環境不夠理想。糧食市場建設缺乏科學規劃和政策指導，市場重復建設和功能缺失并存。缺少糧食市場管理的專門法規規章，市場監管比較薄弱。一些市場基礎設施條件差，政府資金投入不足，扶持市場發展的政策措施不到位。

4.市場信息對糧食生產、流通的引導作用發揮不夠充分。目前，我國還沒有權威的糧食市場信息發布體系，信息監測和處理系統建設比較滯后，面對不斷變化的國際國內糧食市場，建設面向全社會的公益型糧食市場信息服務系統迫在眉睫。

二、指導思想、原則和目標

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,全面貫徹落實科學發展觀，按照建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的要求，促進各類糧食市場健康有序、又好又快發展，保護糧食生產者、消費者和經營者利益，充分發揮市場對配置糧食資源的基礎性作用，服務國家糧食宏觀調控，確保國家糧食安全。

（二）基本原則

1.政府引導，市場導向。按照宏觀調控需要，遵循市場規律，對糧食市場建設進行科學規劃，確保市場建設布局合理、有序。堅持市場導向，充分發揮市場機制在糧食市場建設和發展中的作用，提高資源配置效率。

2.分類指導，重點扶持。針對各類市場的不同特點和功能，加強對糧食收購、零售、批發和期貨市場的分類指導，促進協調發展。根據組織糧食流通、銜接產銷關系、保證市場供應等方面需要，重點扶持大型商流糧食批發市場、大中城市成品糧批發市場的建設和發展。

3.積極培育，加強監管。完善政策措施，積極培育糧食市場經營主體，鼓勵多元糧食市場主體入市收購和交易。政府通過增加投入，引導和帶動多元投資主體參與市場建設。加強糧食市場發展的管理和指導，規范市場交易行為，確保糧食質量和衛生安全，維護正常市場秩序。

4.立足調整，優化布局。糧食市場建設和發展應主要立足現有資源進行重組整合，提升市場服務功能。對確需新建項目要進行充分論證和科學規劃，避免資源浪費和重復建設。

（三）主要目標

到2010年，基本建成以糧食收購市場和零售市場為基礎、批發市場為骨干、國家糧食交易中心為龍頭、期貨市場為先導，商流與物流、傳統交易與電子商務、現貨與期貨有機結合，布局更合理、功能更完善、制度更健全、運行更規范，統一開放、競爭有序的糧食市場體系。

糧食收購市場建設，以滿足農民售糧需要和規范收購秩序為重點，完善以國有糧食企業為主渠道、市場主體多元化的收購市場體系。

糧食零售市場建設，以規范市場交易和健全市場供應網絡為重點，形成網點方便、質量安全、環境良好、誠信規范的零售市場體系。

糧食批發市場建設，以提升功能和合理布局為重點，形成以國家糧食交易中心為龍頭、區域性批發市場和大中城市成品糧市場為骨干、城鎮攤位市場為基礎，多層次的糧食批發市場體系。

糧食期貨市場建設，以完善品種體系、發展機構投資者和擴大交易規模為重點，促進現貨與期貨市場良性互動，為企業和農民提供發現價格、規避風險的服務。

三、主要任務

（一）堅持糧食收購主渠道與多渠道并舉，規范收購秩序

為方便農民售糧、保護農民利益、促進糧食生產穩定發展，形成布局合理、渠道穩定、運行規范的糧食收購網絡。充分利用國有糧食企業倉儲設施等優勢，積極推進企業改革改制和重組，提高市場競爭力，繼續發揮收購主渠道作用，鼓勵更多的糧食經營龍頭企業，通過“公司＋基地＋農戶”形式直接收購糧食。鼓勵各類具有資質的市場主體從事糧食收購活動，培育農村糧食經紀人，活躍糧食流通。規范糧食收購行為，引導各類收購主體為農民售糧提供優質服務，為市場提供放心糧食。

（二）健全糧食零售市場網絡，加強市場管理

為滿足城鎮居民日常的糧食消費需求，城鎮糧食零售市場要健全供應網絡，大力發展超市、便民連鎖店的糧食經營，積極發揮城鎮集貿市場糧食供應的作用。大中城市要結合地方糧食應急保障系統建設要求，選擇確定一批糧食應急供應點，確保糧食應急供應。

為滿足農村不同消費群體的糧食需要和調劑糧食品種余缺，農村糧食零售市場要繼續搞好集貿市場建設，因地制宜發展農村糧油連鎖配送經營，建立超市和連鎖店，積極探索將農村糧食收購、儲存、加工和銷售有機聯系起來的經營模式。利用國家“萬村千鄉”市場工程對“農家店”的支持，促進農村糧油超市和連鎖店發展，方便農村居民生活。

規范糧食零售市場管理，建立糧食零售經營者誠信檔案制度，加強對入市糧食的質量和衛生安全檢驗，配合工商等監管部門嚴厲打擊以次充好、短斤少兩、質量不合格等坑害消費者行為。繼續開展和規范放心糧油進農村、進社區活動，搞好放心糧油、放心糧店管理，實現行業自律，提高質量安全水平，爭創中國名牌產品。

（三）完善多層次糧食批發市場體系，調整市場布局和結構

建設全國糧食競價交易系統, 構建體系完善、運轉高效、成本節約的國家糧食宏觀調控載體。為完善國家糧食宏觀調控體系，“十一五”期間，結合大宗糧食品種和糧食流通區位特點，以糧食主產區和主銷區為主，兼顧產銷平衡地區，選擇基礎設施好、管理運行規范、交易量大、交通便利、輻射面廣的大型區域性糧食批發市場，組建若干個國家糧食交易中心。以國家糧食交易中心為支撐、統一的遠程交易網絡為平臺、規范的運行機制為核心，完善全國糧食競價交易系統。國家糧食行政管理部門負責確定國家糧食交易中心，搭建統一的交易平臺，并會同有關部門組織全國糧食競價交易系統建設，制定統一規范的交易規則。國家糧食交易中心要服務和服從于國家糧食宏觀調控需要，組織好儲備糧及其他國家政策性糧食交易；要發揮銜接糧食產銷和調控地方糧食市場作用，積極開展其他經營業務；要及時發布交易信息，方便客戶交易，提高服務質量，增加交易的透明度。主產區的國家糧食交易中心要組織好糧食銷售，通過信息和價格引導，為促進糧食生產穩定發展和農民增收服務。主銷區的國家糧食交易中心要組織好糧源，為滿足本地糧食需求服務。力爭在“十一五”末期，政策性用糧主要通過國家糧食交易中心進行交易。

加快發展大中城市成品糧批發市場，保障城市居民糧食消費穩定供應。“十一五”期間要加快大中城市成品糧批發市場建設，根據當地人口構成和糧食消費需求狀況，在每個特大城市發展3～5個、每個大中城市發展1～2個規模較大、管理規范的成品糧批發市場，使這些成品糧批發市場成為當地糧食供應的重要渠道。重點選擇100家左右的大型成品糧批發市場，作為調控城市口糧市場的依托載體，予以指導和扶持。成品糧批發市場要建立經營商戶市場準入制度，開展“放心糧油”進市場活動，強化入市糧油的品質檢驗檢測，嚴格市場管理，健全市場信息監測系統和質量檢測系統，確保口糧安全，保護消費者利益。

加快提升糧食批發市場功能，不斷提高服務水平。根據市場定位和業務發展需要，加快市場基礎設施升級改造和糧食物流設施建設，不斷創新交易方式，充分發揮其糧食集散、價格形成、信息提供、資金結算等功能。提高糧食批發市場管理水平，增強綜合服務能力、市場吸引力和輻射能力。積極推動電子商務在糧食市場中的應用，探索電子商務在協商交易、競價交易、成品糧批發中的實現形式，充分發揮其在降低交易成本，增加交易透明度，提高交易效率等方面的作用。

（四）發展糧食期貨市場，完善和規范糧食期貨交易

貫徹落實《期貨交易管理條例》，引導符合條件的糧食市場主體參與糧食期貨交易，開展糧食套期保值業務，充分發揮期貨市場引導生產、發現價格、規避風險的作用，為糧食企業和農民提供服務。建立健全糧食企業參與期貨交易相關制度，加強糧食企業進入期貨市場監管。完善現貨市場與期貨市場之間的價格信息聯動機制，發揮期貨市場對現貨市場價格形成的引導作用，健全糧食市場形成價格機制。

（五）建設糧食市場信息體系，發揮市場信息對糧食生產和流通的引導與促進作用

繼續加強糧油市場監測體系建設，實時監測糧油市場價格和供求形勢，提高對糧油市場變化的快速反應能力。逐步完善市場信息的采集、整理和發布機制，建立糧食市場信息會商發布制度和定期發布制度，形成權威的糧食市場供求和價格信息發布體系。發展糧食市場信息專業工作隊伍，提高糧食市場信息采集、分析、預測水平，構建面向全社會的糧油市場信息服務體系，引導糧食生產者合理調整種植結構，增加種糧收益；糧食經營者準確把握供求動態，提高企業效益。

促進糧油批發市場提升信息服務功能，面向客戶提供高質量市場信息服務。國家糧食行政管理部門所屬糧油市場信息機構以及各地糧油信息機構，要積極開展糧油市場實時監測和分析預測工作，建立相應的工作體系和信息系統，在國家有關部門指導下，具體承擔糧食市場信息發布任務。

四、主要政策措施

（一）加強對糧食市場體系建設的規劃和指導

國家糧食行政管理部門要繼續加強糧食市場體系建設的指導，認真抓好規劃的實施工作。各地要充分重視糧食市場建設的重要性，把完善糧食市場體系作為深化糧食流通體制改革和加強糧食宏觀調控的重要內容，作為糧食行業管理和指導的重要工作，切實抓好。各級糧食行政管理部門要加強對糧食市場體系建設的組織、指導、協調和服務。要根據國家有關規劃的要求，從當地實際出發，研究制定本地區糧食市場體系建設規劃，并做好與糧食物流體系建設規劃的銜接工作。

對糧食批發市場建設，各地要按照規劃要求，遵循市場經濟規律和根據當地糧食資源條件，堅持“政府推動、依市建場、調整重組、完善提高”的原則，進行科學規劃。對盲目建設、有場無市、經營困難的糧食批發市場，要采取兼并、重組、轉向等方式進行整合；對功能發揮不充分，仍有較大發展空間的糧食批發市場，要給予扶持；對確需新建糧食批發市場的，要進行充分論證，防止重復建設、資源浪費和無序競爭。

（二）加大政策扶持力度

國家要加強對糧食市場交易系統、檢驗檢測系統、信息系統、基礎設施和物流設施建設等方面的政策扶持和資金支持，特別是重點支持全國統一的糧食競價交易系統的建設。利用國家安排的市場建設資金，采取填平補齊的辦法，抓緊建設全國統一的糧食競價交易系統，構建全國政策性糧食競價交易平臺，為國家政策性糧食進入市場進行規范交易提供基礎性條件，切實提高國家對糧食市場的宏觀調控能力。進一步落實《糧食流通管理條例》有關政策性用糧的采購、銷售和輪換通過糧食批發市場公開進行的規定，督促中央和地方政策性用糧進入國家糧食交易中心公開進行。繼續爭取資金，加強糧食物流設施建設，提升糧食市場的物流功能，提高糧食快速中轉能力，確保糧食順暢流通。加強大中城市成品糧批發市場信息系統和質量檢驗檢測系統建設，為成品糧批發市場建設和發展創造良好的外部條件，確保城市糧食消費安全可靠。

地方政府要對符合國家規劃和地方規劃要求的糧食市場給予重點扶持，在市場基礎設施建設、進場交易客戶稅費、物流運輸等方面給予優惠政策。各地糧食行政管理部門要積極爭取發展改革、財政、金融、工商、稅務、鐵路、交通等部門的支持。

（三）大力培育多元市場主體

積極推進國有糧食企業產權制度改革，規范企業改革改制行為，建立現代企業制度，使國有糧食企業真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體。積極培育和發展多種所有制糧食市場主體從事糧食收購和經營活動，扶持一批大型糧食流通和加工企業，搞活糧食流通。大力發展農民專業合作組織、農村經紀人隊伍，提高糧食市場主體組織化程度，增強農民參與市場競爭能力。引導多元投資主體投資各類糧食交易市場。

（四）加強糧食市場監管

認真貫徹《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管理條例》，加快糧食市場管理規章制度建設，研究制定《糧食批發市場管理辦法》、《糧食競價交易管理辦法》有關規章制度，加強糧食市場監管，確保市場管理納入法制化軌道。完善糧食收購市場準入和退出制度，加強對已經取得糧食收購資格的經營者指導、服務和監管，并定期進行審核。建立健全糧食質量標準和檢驗檢測體系，加強糧食質量安全監督抽查，嚴把糧食質量安全關，嚴禁不符合質量和衛生標準的糧食流入口糧市場。各級糧食行政管理部門要與有關部門密切配合，形成管理合力，重視發揮各類糧食行業協會的自律作用，切實維護糧食流通市場秩序。

（五）不斷提高糧食市場從業人員素質

加強糧食市場經營者的培訓，以轉變經營理念、推進自主創新等為重點，開展現代市場建設與運營管理知識的培訓，不斷提高其業務水平和管理能力。各類糧食市場要配備相應的糧油競價交易員、糧油信息員、糧油質量檢驗員等技術人員。通過建立糧食市場從業人員職業資格證書制度，推行持證上崗，促進從業人員參加培訓，提高業務素質和技能水平，以適應糧食市場建設發展的需要。