市政府關于貫徹《江蘇省規范性文件制定和備案規定》的實施意見

常政發〔2009〕102號


各轄市、區人民政府，市各委辦局，市各公司、直屬單位：
　　《江蘇省規范性文件制定和備案規定》（省政府令第54號，以下簡稱《規定》）已于今年6月1日起施行，這是我省推進依法行政、建設法治政府的一件大事，對于各級人民政府和政府各工作部門提高制度建設質量，加強對抽象行政行為的監督管理，保障公民、法人和其他組織的合法權益，具有重要意義。為全面貫徹落實《規定》，切實做好規范性文件的監督管理工作，現提出如下實施意見。
　　一、統一思想，提高認識，切實加強對貫徹實施工作的組織領導
　　制定和實施規范性文件，是各級人民政府和政府各工作部門一項經常性的基礎工作，是行政管理的重要手段。隨著依法治國基本方略的實施和社會法制意識的普遍提高，對包括規范性文件在內的抽象行政行為進行監督已經擺上政府重要議事日程。貫徹實施《規定》，強化對規范性文件的監督管理，對其制定、備案和管理等活動進行規范和完善，是落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》，維護社會主義法制統一，從源頭上防止抽象行政行為違法和不當現象發生，促進行政機關依法行使行政職權，保護行政管理相對人合法權益的重要舉措。各級人民政府和政府各工作部門要從踐行科學發展觀、構建社會主義和諧社會的高度，充分認識貫徹實施《規定》的重要性，強化組織領導，明確工作責任，落實具體措施，切實做好本地區本部門貫徹實施《規定》的各項工作。
　　按照“誰制定、誰負責”的原則，規范性文件的制定機關是制定、報備、清理規范性文件的責任主體，承擔貫徹實施《規定》的主要任務。規范性文件制定機關的上級機關，即備案監督機關，負責對制定機關貫徹實施《規定》的情況進行督促檢查，并做好相應的指導協調和考核工作。制定機關和備案監督機關負責法制工作的機構（以下統稱法制機構）在本級人民政府和本部門的領導下，具體承擔規范性文件制定、備案和管理工作中的相關職責，并協助做好本地區、本部門貫徹實施《規定》的相關工作。由于規范性文件制定、備案和管理工作涉及面廣，問題復雜，任務繁重，制定機關和備案監督機關要按照《規定》要求，采取切實有效的措施，加強法制機構隊伍建設，做到機構、人員、職責“三確定”，保證機構設置、人員配備、經費安排、工作條件與工作任務相適應，從組織上保障《規定》的貫徹落實。各地各部門貫徹實施《規定》的相關情況，按照省政府《江蘇省依法行政考核辦法》的規定，分別納入本地區、本部門依法行政考核內容。
　　二、認真學習，領會精神，組織開展對《規定》的宣傳培訓活動
　　《規定》是在省政府1997年頒發的《江蘇省規范性文件備案審查規定》（蘇政發〔1997〕120號）基礎上，根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》提出的新要求，對規范性文件的制定、備案和管理作了全面系統的調整，增加了關于規范性文件制定和管理方面的內容，并對規范性文件備案工作，在備案監督關系、報備要求、審查機制等方面也做了新的明確和補充，提出了新的要求。因此，必須對制定機關和備案監督機關相關負責人以及具體從事規范性文件制定、備案、管理以及涉及到的其他公文處理和管理的工作人員進行宣傳培訓。通過學習領會《規定》的內容和精神實質，建立完善相關工作機制和程序，落實工作責任制，確保本地區、本部門按照《規定》的要求，做好規范性文件制定、備案和管理工作。市和轄市、區政府法制機構要在8月底前完成相關的培訓工作。同時，根據政府信息公開的規定，各級人民政府和政府各工作部門還要采取多種形式面向社會宣傳《規定》的主要內容和本地區、本部門貫徹落實的相關措施，公布相關結果，便于社會各界對規范性文件進行監督。
　　三、采取措施，狠抓落實，一著不讓地做好實施的相關基礎工作
　　（一）確定公布制定主體和備案監督關系
　　市和轄市、區政府法制辦要按照《規定》的要求和所確定的原則，結合本地實際情況，研究確定本行政區域內依法可以制定規范性文件的行政機關，明確相應的備案監督關系，于8月底前在政府門戶網站、政府法制網或者覆蓋本行政區域的報刊等媒體上向社會公布，轄市、區政府法制辦要將相關材料報市政府法制辦，并由市政府法制辦匯總后，上報省政府法制辦。公布后的名單，應當根據國家法律法規頒布、修訂、廢止等情況適時進行動態調整。
　　確定規范性文件制定主體采取行政機關申報與法制機構直接確認相結合的方式。市和轄市、區政府各工作部門、政府依法設立的派出機關、法律法規授權組織，分別向市和轄市、區政府法制辦提出確認申請，其中，法律法規授權組織有相應主管部門的，由主管部門統一申報；轄市、區及鄉鎮人民政府，由其上一級政府法制辦直接確認。對在確認工作中難以認定機構性質的有關主體，政府法制機構要認真研究，并及時向本級政府以及上級政府法制機構匯報；上級政府法制機構要積極做好指導協調工作，幫助解決相關問題。
　　市和轄市、區政府法制辦確認規范性文件制定主體，要嚴格按照《規定》第六條第一款的規定，本著精簡、效能的原則予以控制。各轄市、區政府可以根據實際情況，對政府所屬工作部門，實行垂直管理的工作部門的下級機構，依法設立的非涉農派出機關，法律法規授權的組織制定規范性文件的權限作出適當限制，或明確其不得制定規范性文件。上述行政主體也可以結合本機關實際情況，在確認公布制定主體時不作申報。各轄市、區政府以及鄉鎮政府應當以執行法律法規規章和上級規范性文件為主，逐步減少制定或不制定規范性文件。
　　法律法規授權組織制定的規范性文件，按照“誰主管、誰負責”的原則確定備案監督關系。對部門管理的法律法規授權組織，具有獨立“三定”方案的，其所制定的規范性文件報本級政府備案；無獨立“三定” 方案的，其所制定的規范性文件報其所屬的政府工作部門備案。承擔備案監督職責的政府工作部門，要按照《規定》的要求，建立健全相關制度，完善工作機制，切實履行監管責任。
　　（二）健全和完善制定程序及工作機制
　　《規定》施行后，已經建立規范性文件相關制度和工作機制的地區和部門，要根據《規定》的要求進行修訂完善；尚未建立相關規定或工作機制不健全的，要抓緊制定程序規程，規范制定程序。政府工作規則、部門議事制度與《規定》不一致的，要及時予以修改完善。制定規范牲文件的相關制度主要包括：計劃立項、立法調研、協調和聽取意見、聽證、合法性審查、集體審議決定、公開發布、執行情況周年報告、執行效果后評估等制度。
　　規范制定程序的重點是：加強制定規范牲文件的計劃性，除遇特殊情況或因上級政府及部門要求確需制定規范牲文件，并經政府或部門主要負責人同意，可以在計劃外立項外，原則上均要嚴格按照年度計劃執行，嚴禁不按計劃隨意制定規范性文件和制定規范性文件的“急就章”；起草、審核規范性文件，應當經過充分調研并通過專家咨詢論證、部門協調討論、運用大眾傳媒公布草案、聽證會等多種形式，廣泛征集和聽取意見；規范性文件必須經制定機關的法制機構進行合法性審核，并提交制定機關常務會議或者專門辦公會議集體審議、決定，經制定機關主要負責人簽署；規范性文件應當以制定機關文件形式發布，并按照政府信息公開的規定向社會公布，未經公布的規范性文件不得作為行政機關實施行政管理的依據。
　　為有效地對規范性文件制定情況進行監督管理，《規定》要求，制定機關應當對規范性文件統一編排文號。編號方式為：以命令形式發布規范性文件的，其編號為“ＸＸ（地方名稱）人民政府令，第ＸＸ號”，不分年度和行政首長任期連續編號；以非命令的文件形式發布規范性文件的，其編號為“ＸＸ規Ｘ〔（年度）〕ＸＸ號”，分年度、地區（部門）編號。規范性文件編號，在同一制定機關，應當明確統一由一個機構承擔。具體編號方案和承擔職責的機構，由制定機關報備案監督機關的法制機構備案。市和轄市、區在本行政區域內實行統一的編號體系，并對規范性文件進行電子編碼識別。
　　（三）準確把握規范性文件備案工作的新要求
　　《規定》根據國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》，結合全省規范性文件備案工作實際，對報備要求作了新的調整：一是報備期限由原來的30日，改為自規范性文件發布之日起15日內報送備案；二是報備材料，由原來的備案報告、規范性文件正式文本一式五份，改為備案報告（見格式附件）、規范性文件正式文本、制定說明一式三份，法律法規規章以外的制定依據一份，以及規范性文件電子文本。因此，調整后的要求相對于調整前，報備時間更緊，報備材料增多，及時、規范報備的難度加大，各地各部門要采取扎實有效的措施，從制定環節入手，強化協調配合，努力克服解決，確保報備率、報備及時率和報備規范率達到百分之百。因出現法律法規規定的特殊情況，規范性文件施行日期與公布日期間隔不足30日的，必須在制定說明中闡述理由，否則視為不符合報備要求，暫緩備案登記。
　　備案監督機關的法制機構要按照《規定》提出的新要求，督促檢查制定機關依法及時規范地報備規范性文件，接受備案監督。同時，要充分運用現代網絡技術開展網上報備工作，設立專門的容量大小適應工作需要的報備電子郵箱，供備案工作使用。制定機關也要確定相對固定的公用報備郵箱，報送本機關規范性文件電子文本，并便于接受反饋信息。加強制定機關和備案監督機關規范性文件備案電子政務建設，依托“三合一”網絡平臺中的政府法制監督平臺，開發使用規范性文件網上登記備案系統，逐步做到一次登記、即時復函、自動統計、分類管理、超期警示、量化考核的目標。
　　制定機關要切實承擔起保證規范性文件合法適當的責任，嚴格遵循制定程序，及時報備規范性文件，并以積極負責的態度，認真核實公民、法人和其他組織提出的修改或者撤銷本機關規范性文件的建議，對確有問題的，要及時予以糾正。對制定機關違反《規定》制定規范性文件、不按照《規定》報備規范性文件、拒不糾正、拖延糾正規范性文件存在問題的，備案監督機關的法制機構要嚴格按照《規定》進行處理。
　　（四）加強制度建設，切實做好規范性文件管理工作
　　規范性文件管理一直是監管工作中的薄弱環節。為此，制定機關和備案監督機關要對照《規定》要求，進一步加強相關制度建設，完善工作機制，逐一落實規范性文件管理的各項措施。
　　按照《規定》要求，制定機關每隔兩年對規范性文件進行一次清理，對不合法、不適應經濟社會發展要求的規范性文件，及時予以修改或者廢止，向社會公布清理結果。今年是《規定》實施的第一年，根據省政府的統一部署，各地各部門要結合本地區、本部門的實際情況，將今年6月1日前制定的規范性文件按照不同的清理年度，進行一次全面清理，清理工作在10月底前結束，并將清理后的規范性文件目錄報備案監督機關備案。
　　制定機關要選取具有一定代表性，圍繞政府中心工作，涉及人民群眾關心的熱點難點問題的規范性文件，開展執行效果后評估工作，為相關領域規范性文件的立、改、廢工作提供實踐指導。
　　備案監督機關的法制機構在擬定本級政府和政府工作部門依法行政考核細則工作中，要將規范性文件制定、備案和管理工作的各項要求細化、量化，既保證考核的全面性，也要突出重點，通過逐項考核，嚴格管理，將《規定》的各項要求落到實處。
　　備案監督機關的法制機構要完善工作制度，推進備案工作規范化管理。建立健全規范性文件備案審查情況統計、備案情況通報、備案復函、備案登記目錄公布、備案審查內部工作規程、專家審查點評等制度，完善監督工作機制。做好準予備案登記的規范性文件以及備案審查資料的歸檔整理工作，做到一件一卷，反映規范性文件監督管理工作的全過程，便于總結經驗，提高水平。
　　貫徹落實《規定》，任務艱巨，工作繁重，各地各部門要高度重視，加強組織領導，采取切實有效措施，抓緊做好各項工作。各地各部門貫徹落實《規定》的情況，請于8月底前書面報告市政府法制辦。市政府法制辦要在適當時候對各地各部門的貫徹情況進行檢查，并將檢查情況向市政府報告。《規定》實施過程中遇到的有關問題，請及時向市政府法制辦反映。
　　附件：1. 規范性文件備案報告格式
　　　　　2. 年度規范性文件目錄格式
　　　　　3. 規范性文件編號、電子文本報備郵箱及聯系方式
　　　　　4. 制定主體確定表樣式
　　　　　5. 規范性文件制定主體公告樣式

二○○九年八月十七日