關于進一步促進旅游業發展的意見

旅發〔2007〕51號


各省、自治區、直轄市旅游局（委）：
　　為認真貫徹《國務院關于加快發展服務業的若干意見》，進一步促進旅游業發展，為全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會做出積極的貢獻，特提出以下意見：
　　一、準確把握我國旅游業面臨的新形勢新任務
　　旅游業是兼具經濟功能與社會功能，集傳統與現代，生產性與生活性，勞動密集型與資金、知識密集型等特征于一體，具有明顯比較優勢的服務業。新世紀新階段，我國旅游業正處于加快發展的關鍵時期，既面臨著重要的發展機遇，又面臨著嚴峻的挑戰。隨著經濟全球化和區域經濟一體化深入發展，工業化、城鎮化、市場化、國際化加快推進，人們的旅游需求將大幅增長，對旅游業的發展提出了新的更高要求。一方面，我國旅游業將繼續保持較快增長的態勢。根據中國旅游業發展“十一五”規劃，到2010年，旅游業將成為我國國民經濟的重要產業。屆時，全國旅游業增加值預計占國內生產總值的4.5%左右，占全國服務業增加值的10%以上；旅游外匯收入占服務貿易出口額的40%以上；旅游就業占全社會就業總量的5%以上。到2020年，全國旅游業增加值預計占國內生產總值的6%左右，占服務業增加值的12%以上。另一方面，我國旅游業面臨著優化產業結構、轉變增長方式、提升發展質量和水平的艱巨任務，迫切需要由粗放型經營向集約化經營轉變，由數量擴張向素質提升轉變，由滿足人們旅游的基本需求向提供高質量的旅游服務轉變。全行業要堅定不移地以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，繼續解放思想，堅持改革開放，推動科學發展，促進社會和諧，努力把旅游業培育成為國民經濟的重要產業，努力實現建設世界旅游強國的宏偉目標。
　　二、全面貫徹科學發展觀
　　全面貫徹科學發展觀，要牢固樹立發展是第一要義，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧的觀念，把更好地滿足旅游者日益增長的消費需求，更加自覺地促進旅游業科學發展，作為旅游工作的出發點和落腳點。要妥善處理好以下關系：
　　一是提升產業素質與擴大產業規模的關系。產業規模是產業發展的基礎，產業素質是產業發展的保障。實現旅游產業又好又快發展，必然要求旅游產業規模和產業素質協調發展。當前和今后一個時期，我國旅游業發展既要保持較快的增長速度，又要在素質提升上著力下功夫，關鍵是要進一步轉變增長方式，提升發展質量。旅游資源優勢明顯、旅游產業起步較晚的地區要繼續保持旅游業快速發展的勢頭，旅游業較發達的地區要把工作重點轉移到提升產業發展水平上來。
　　二是堅持政府主導與發揮市場作用的關系。在促進旅游產業發展中，政府和市場都發揮著重要的作用。我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定了促進旅游業又好又快發展，既要充分發揮市場對資源配置的基礎性作用，又要充分發揮政府對產業發展的組織、領導、協調、推動作用。要引導市場在旅游投資、市場開發、產品促銷、經營服務等與旅游企業經營行為密切相關的領域發揮更加積極的作用。要在政策法規、戰略規劃、環境優化、市場監管、形象宣傳、基礎設施建設、公共服務、安全保障等方面發揮政府主導作用。
　　三是對內開放與對外開放的關系。要適應經濟全球化深入發展的形勢，不斷推動旅游業對外開放。積極引進旅游發達國家和地區先進的管理經驗、經營機制和服務模式，不斷提升中國旅游業的整體素質和國際競爭力。要更加注重旅游市場的對內開放，消除旅游產業發展中存在的行政分割和地區壁壘，建立公開、平等、規范的旅游市場準入制度，對從事旅游經營的各類企業，都應公平對待，不區別歧視。凡法律法規沒有明令禁入的旅游領域，都要向社會資本開放；凡向外資開放的領域，都要向內資開放；凡對本地企業開放的旅游業領域，都要向外地企業開放。
　　四是嚴格保護與合理利用旅游資源的關系。要牢固樹立節約資源、保護環境、促進可持續發展的觀念，堅持保護第一、開發服從保護的方針，在嚴格保護的前提下，對旅游資源進行科學開發、永續利用。要認真貫徹落實國家關于資源和環境保護的法律法規，嚴格實施旅游資源開發的環境影響評價，堅決查處破壞資源和生態環境的旅游開發行為。
　　三、加快完善旅游產業體系
　　完善旅游要素體系。要立足旅游需求、市場和特色資源優勢，科學分析旅游產業發展前景，全面提升產業要素配套水平。旅游業發展后發地區要加快推進產業要素的發展，大中城市和旅游業較發達地區要加快完善產業要素的配套建設，盡快形成全面配套、相互銜接、協調發展的產業要素體系。
　　推進旅游目的地體系建設。以中國優秀旅游城市為基礎、以中國最佳旅游城市為依托，打造一批具有世界級影響的旅游目的地。增強城市旅游功能，突出特色，完善城市旅游目的地體系。大力推動區域旅游發展，建設一批配套完善、吸引力強的區域旅游目的地。積極探索縣域旅游經濟發展模式和富有特色的小城鎮旅游目的地發展模式，建設一批旅游強縣和特色旅游小城鎮。大力發展鄉村旅游等特色產業，推動鄉村旅游目的地建設。
　　完善旅游產品體系。在鞏固觀光產品基礎性地位的同時，切實提升旅游產品的文化內涵和科技含量。要依托良好的生態環境和豐富的休閑度假資源，積極發展休閑度假旅游產品，提高其開發、建設、經營、管理和服務水平。發揮專項旅游產品需求潛力大、附加值較高的優勢，發展參與性、趣味性、娛樂性強的專項旅游產品。依托世界遺產地和國家5A級旅游景區，打造一批旅游精品。大力開發紅色旅游產品，使紅色旅游與綠色環境、傳統文化有機結合。
　　加強旅游公共服務體系建設。推動各級政府加強旅游咨詢服務、旅游信息提示、旅游緊急救援等公共服務體系建設。加強旅游集散中心（游客中心）、旅游廁所、標識標牌等公共服務設施建設，完善城市旅游交通、通訊、金融、衛生等相關配套服務。以“12301”游客服務電話為平臺，完善旅游公共信息服務。推動完善旅游國際航線，推動旅游支線機場建設，推動通往主要旅游景區、旅游集散地、鄉村旅游地的公路建設，推動鐵路、水路客運公共服務體系建設。
　　加強旅游安全與質量保障體系建設。強化旅游安全和危機管理，完善各類旅游應急預案，建立覆蓋全行業并與相關部門、行業聯動的安全預警機制。建立健全旅游保險制度，完善旅行社責任險、旅游意外險等旅游險種，增強旅游保險的理賠效能，提高規避和化解風險的能力。完善旅游投訴處理機制，切實維護旅游者合法權益。
　　四、推動旅游新業態新領域發展
　　發揮旅游對休閑產業的主導作用。休閑是與全面小康密切相關的新興生活方式，旅游是休閑產業的重要內容。要適應人們休閑生活發展的需要，推動大中城市公共休閑設施的建設，提升城市周邊休閑度假帶發展水平，提升國家旅游度假區和省級旅游度假區發展水平，培育健康向上的休閑文化，增加休閑產品，豐富人們的休閑生活內容。
　　促進旅游新業態發展。推動科考旅游、探險旅游、游輪游艇、海洋旅游、網絡預訂、旅游傳媒、汽車俱樂部等新興業態發展。促進與現代生活方式緊密相關的生態旅游、康體旅游、溫泉度假、滑雪旅游、高爾夫旅游、自駕車旅游發展。促進旅游裝備制造業的科技創新，推動旅游飯店、旅游景區、旅游娛樂等領域的設施設備及旅游房車、游船游艇、高爾夫設施、滑雪裝備、野營設施、安全裝備的研發和生產。跟蹤了解太空旅游、深海旅游等旅游新領域的發展。
　　拓展旅游要素內涵。將以旅游網絡等形式進行旅游經營的實體，納入旅行社業管理范疇。加強對家庭旅館、鄉村客棧、青年旅館、汽車旅館和旅游宿營地的引導和管理，促進經濟型酒店連鎖經營，促進旅游住宿設施品牌化發展。拓寬旅游商品的研發、生產、購銷渠道，推進旅游商品品牌化經營和產業化發展。加強對傳統文化資源的發掘，促進旅游娛樂休閑的富文化性發展，進一步拓展旅游娛樂空間。
　　五、大力提升旅游產業素質
　　進一步擴大對外開放。積極貫徹國家擴大對外開放的戰略部署，鼓勵外商投資旅游業，吸引國外大型旅游企業進入中國旅游市場。加強國際雙邊、多邊及與國際旅游組織的交流合作，積極參與國際規則的制定和世界旅游業前沿問題的研究。發揮出境旅游在促進民間外交、緩解經貿摩擦等方面的獨特作用，推動改善出境旅游目的地的接待條件和服務水平，為提升國家“軟實力”做貢獻。繼續加強與臺港澳地區的旅游交流與合作，擴大兩岸民間旅游交流，促進港澳旅游業繁榮。
　　著力提升旅游企業素質。大力推進現代企業制度，促進企業經營活力和市場競爭力不斷提高。支持其他行業、領域的企業參與旅游企業的改組、改造，推動旅游企業市場化、品牌化、國際化發展，推動建設國際競爭力強的旅游企業集團。鼓勵社會資金投入旅游業，鼓勵民營旅游企業加快發展。加大“走出去”力度，推動國內旅游企業參與國際市場競爭，鼓勵有實力的企業到海外尤其是中國公民出境旅游目的地投資，打造中國旅游企業品牌。
　　進一步提高旅游行業服務水平。高度重視入境旅游，增強入境旅游市場開發的針對性和實效性，探索建立市場開發與宣傳促銷效益評估機制。加強旅游統計工作，鼓勵有條件的省市編制旅游衛星賬戶。加強旅游規劃工作，建立健全旅游規劃的市場準入、執業資質、成果鑒定和實施監督機制。提高旅游標準化工作水平，引進和借鑒國際先進標準，加快制定各種旅游設施標準和服務標準，鼓勵旅游企業和行業協會參與旅游行業標準制修訂，提高旅游標準化應用效能。
　　加快旅游從業人員隊伍建設。適應旅游業發展需要，大力加強旅游從業人員素質建設和能力建設，努力造就一支高素質從業人員隊伍。貫徹《“十一五”全國干部教育培訓規劃》，加強旅游管理干部和企業骨干人員教育培訓。加強與教育部門合作，積極推進旅游院校教育和學科建設，整合旅游教育培訓資源，大力發展旅游職業教育。加強中高級人才、復合型人才和急需人才的培養力度，完善執業資格認證制度，建立健全人才激勵機制。推進旅游職業經理人隊伍建設，建立健全旅游職業經理人市場。
　　六、不斷優化旅游發展環境
　　加快旅游法制建設。適應社會主義市場經濟的要求和旅游業發展需要，加強對旅游綜合性立法的研究。推動省級旅游法規不斷完善，有條件的省區市要加快制訂、修訂旅游管理條例。積極推動旅游飯店、景區、車船、購物等專門領域的法規建設，完善特種旅游、自駕車旅游、探險旅游、生態旅游等專項旅游管理規章。
　　完善旅游發展政策。積極用好發展改革、商務、財政、稅務、金融、國土、文化、農業、工商、海關、質檢、交通、鐵道、民航等相關部門促進旅游業及服務業發展的相關政策。推動觀光、休閑、度假旅游項目納入國家關于消費性服務業發展的扶持政策范圍，推動商務、會展、工農業旅游項目納入國家關于生產性服務業發展的支持政策范圍。隨著國家帶薪休假制度的落實，鼓勵有條件的地區制定國民旅游計劃，鼓勵企事業單位開展獎勵旅游、福利旅游。國家機關、企業、事業單位和社會團體經審批獲準的公務活動，可以委托旅行社安排交通、住宿、餐飲、會務等事項。鼓勵有條件地區設立旅游發展專項資金。
　　優化旅游政務環境。各級旅游部門要轉變職能，加強對旅游業發展的協調、引導、管理和服務，進一步簡化行政審批，堅持依法行政。加強和改進旅游認證工作，把旅游飯店、旅游景區、旅游城市等標準實施的具體工作，逐步交由中介組織或相應機構承擔。本著精簡、高效和事權統一的原則，更加注重發揮市縣旅游部門的積極性，推動有條件的地區實行旅游資源一體化管理。改進旅游市場監管方式，將旅游市場的規范與監管工作納入全國整頓和規范市場經濟秩序工作大格局中，協調城市綜合執法部門和各相關執法監管機構，運用經濟、法律、行政等多種手段，不斷提高旅游市場的監管水平。按照市場化、政會分開、統籌協調、依法監管的原則加快推進旅游行業協會改革，發揮旅游協會的橋梁紐帶和行業自律的作用，發揮中介機構在旅游部門轉變職能以后的接續作用。
　　積極爭取各級黨委、政府對旅游業的領導和相關部門的支持。各級旅游部門要按照黨委政府的決策和部署，自覺地服從和服務于經濟社會發展需要，并積極爭取各級政府對旅游工作的領導，充分發揮政府在旅游發展中的領導和統籌作用。要善于借助各方面的力量，推動工作發展，要積極開展與相關部門和行業的合作，建立健全合作機制，主動協調配合。要積極開展跨地區的交流與協作，促進區域旅游合作和發展。要大力營造有益于旅游業發展的輿論環境，在全社會形成關注旅游、支持旅游、參與旅游的濃厚氛圍，促進旅游業持續健康、又好又快發展。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中華人民共和國國家旅游局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年九月十二日