國土資源部辦公廳關于印發市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見的通知

國土資廳發〔2009〕51號


各省、 自治區、直轄市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、規劃和國土資源管理局），副省級城市國土資源行政主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部有關直屬單位，部機關各司局：
為貫徹落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，落實《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》，科學編制市、縣、鄉級土地利用總體規劃，強化土地用途管制和土地宏觀調控，部在試點實踐和調查研究基礎上，制定了《市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見》（以下簡稱《指導意見》），現印發你們，請在市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制中遵照執行。

《指導意見》分為四部分：一是土地規劃分類與基數轉換，明確了土地規劃分類與基數轉換的原則、方法、要求以及二次調查數據應用處理等；二是各類用地空間布局，明確了各類用地規劃布局的次序和原則；三是基本農田調整和布局，明確了基本農田調整的原則、要求和基本農田保護區的劃定要求；四是建設用地布局與管制，明確了建設用地布局原則、空間管制要素及其劃定要求、成果檢驗和管制規則等。

編制和實施土地利用總體規劃是各級國土資源管理部門的重要職責。目前，地方各級土地利用總體規劃修編已進入關鍵階段，部將加強對市、縣、鄉級土地利用總體規劃修編工作的培訓和指導，地方各級國土資源管理部門要高度重視，認真學習領會《指導意見》，準確把握精神實質，結合地方實際，切實貫徹執行，提高市、縣、鄉級土地利用總體規劃修編的科學性和可操作性，確保規劃成果質量。


國土資源部辦公廳


二○○九年五月二十五日

目 錄

第一章 土地規劃分類與基數轉換


一、土地規劃分類


二、規劃基數轉換


三、其他規定


第二章 各類用地空間布局的總要求


一、優先布設國土生態屏障用地


二、協調安排基本農田和基礎設施用地


三、優化城鎮村用地布局


四、維護和擴大城鄉綠色空間


五、穩定自然和人文景觀用地


六、發揮農地多重功能，拓展生態空間


第三章 基本農田調整和布局要求


一、基本原則


二、調整要求


三、檢驗分析與成果要求


四、基本農田保護區劃定


五、基本農田集中區和基本農田整備區


第四章 建設用地布局與管制要求


一、布局原則


二、空間管制要素


三、劃定要求


四、成果檢驗


五、管制規則

第一章 土地規劃分類與基數轉換


市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制中，應在土地現狀分類的基礎上，根據規劃管理需要，進行土地規劃分類與基數轉換，形成規劃基礎數據。


一、土地規劃分類


（一）定義


1.土地利用現狀數據：指通過土地利用變更調查或全國第二次土地調查獲得的土地利用現狀數據。


2.土地現狀分類：包括過渡期分類和二調分類，其中，過渡期分類指土地利用變更調查中采用的全國土地分類，二調分類指第二次全國土地調查中實際采用的土地利用現狀分類。


3.土地規劃分類：指土地利用總體規劃編制中，根據規劃管理需要，對土地現狀分類進行歸并或細分形成的規劃用地分類。


4.規劃基礎數據：指土地利用總體規劃編制中，根據土地規劃分類對土地利用現狀數據進行轉換，形成規劃基期年各類用地基礎數據（以下簡稱“規劃基數”）。


（二）分類


1.分類體系。規劃基數采用三級分類體系。其中，一級類3個，為農用地、建設用地、未利用地；二級類11個，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地、城鄉建設用地、交通水利用地、其他建設用地、水域、灘涂沼澤、自然保留地；三級類33個。


土地利用總體規劃編制中的土地規劃分類體系見附圖1（略）。


土地規劃分類代碼及含義見附表1（略）。


2.市縣鄉級土地規劃分類。市、縣級土地利用總體規劃基數分類，原則上分到二級類；根據管理需要，可對建設用地進一步細分。鄉級土地利用總體規劃基數分類，原則上分到三級類；根據管理需要，可對各類用地進一步細分。


二、規劃基數轉換


（一）轉換原則


1.用途管制原則。應遵循土地用途管制的要求，有利于落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。


2.依法核定原則。應通過對土地利用現狀數據的合法性審查認定，確保規劃基數客觀準確，維護規劃編制的嚴肅性和科學性。


3.銜接可行原則。應充分利用土地利用變更調查、全國第二次土地調查以及“四查清、四對照”等成果，與土地現狀分類充分銜接，滿足規劃管理需要，有利于規劃目標任務的落實。


4.綜合平衡原則。應遵循行政轄區內土地總面積以及農用地、建設用地、未利用地面積保持不變的原則，轉換前后保持一致。


（二）轉換方法


在土地變更調查或二次調查的基礎上，按照附表1（略）的土地規劃分類體系進行調整，得到各類用地轉換結果，并標注到規劃基期年土地利用現狀圖上。必要時，可利用遙感等手段，結合實地調查進行。


1.農用地轉換。耕地、園地、林地、牧草地和其他農用地，按照附表1（略）的土地規劃分類體系進行歸并，分別納入相應地類。


2.建設用地轉換。城市、建制鎮、農村居民點、獨立工礦、交通、水利等建設用地，按照附表1（略）的土地規劃分類體系進行調整，分別納入相應地類。


其中，城鄉建設用地中，應對土地利用現狀數據的獨立工礦用地進行區分，將附屬于城鎮的獨立工礦用地按照附屬性質分別納入城市、建制鎮；其他獨立工礦用地從空間上作解譯判斷，按照獨立建設用地和采礦用地的含義進行區分。


3.未利用地轉換。水域、灘涂沼澤、自然保留地等其他地類按照附表1（略）的土地規劃分類體系進行調整，分別納入相應地類。


（三）應用處理


縣、鄉級土地利用總體規劃修編，可以采用二次調查數據，經校核轉換后作為規劃基數。轉換后無較大差異的，可直接應用；有較大差異的，以耕地保有量和基本農田保護面積不減少、建設用地規模不增加為原則，首先立足于本行政轄區解決，確有困難的，可在上一級行政轄區統籌處理，但各省（區、市）規劃目標不變。


對于批而未用土地和違法用地，一并納入規劃目標年建設用地總規模，并標注在縣、鄉級土地利用總體規劃基期年土地利用現狀圖上。


三、其他規定


（一）依據土地規劃分類進行基數轉換，應經有關程序審定。


（二）規劃基數轉換應確保規劃基期分類面積數據與圖件的一致性。規劃基數一經確認，不得修改。


（三）因行政區劃調整的土地利用現狀面積變化，需說明調整情況，并由上一級國土資源管理部門對調整前后的數據進行審定。


（四）各地應結合基數轉換工作，對基本農田現狀進行匯總，分析核實基本農田落實情況，形成現狀基本農田的圖件和數據成果。


（五）規劃基數轉換結果應納入土地利用總體規劃數據庫。


第二章 各類用地空間布局的總要求


市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制中，應當按照以下布局次序、原則和要求，科學合理地安排各類用地的空間布局。


一、優先布設國土生態屏障用地


（一）設定核心生態網絡體系，維護和改善區域生態安全格局，形成基本的國土生態屏障。


（二）維持自然地貌的連續性，順應自然地形地貌的形態，按最大適宜度安排各類用地。


（三）維系河道、湖泊及濱水地帶的自然形態，保留水系、蓄水、泄洪等通道，保護濕地系統，盡量恢復原有的水生生態系統。


（四）布設基本的動物、植物通道，建立非機動車綠色通道。


二、協調安排基本農田和基礎設施用地


（一）在避讓生態屏障系統的前提下，協調安排基本農田和基礎設施用地，做到相互協調、合理布局。


（二）將耕地質量評價作為基本農田布局的依據，優先把優質耕地劃入基本農田，協調好各類建設用地與基本農田的空間布局關系。


（三）合理布局基礎設施用地。結合自然條件和現狀特點，處理好基礎設施用地與城鎮、村莊用地布局的關系。線性基礎設施要盡可能預留交通走廊，綜合利用地上、地下空間。


三、優化城鎮村用地布局


（一）在不突破城鎮用地規模的前提下，依據區域人口和產業遷移規律、城鎮經濟社會發展趨勢和建設用地適宜性，確定城鎮體系空間布局及各級城鎮用地的發展方向和空間形態。


（二）在生態屏障和基本農田的間隔地帶，根據農村經濟社會發展趨勢，協調農村居民點與基礎設施、公共設施布局的空間關系，統籌安排集鎮村莊建設用地，引導人口合理集聚，形成方便生產、有利生活、環境優美的集鎮和村莊用地布局。


（三）建設用地與水面、耕地、園地、林地、草地穿插布局，形成城鄉宜居環境的基礎，構建功能完善、有機聯系、相互協調的城鄉建設用地體系。


四、維護和擴大城鄉綠色空間


（一）盡可能增加綠色用地，以耕地、園地、林地、草地、水面等共同構建完善的城鄉生態空間，發揮最大生態功能。


（二）統籌安排城郊生態和城市綠地相結合的綠色系統。以農田、綠地疏解城市，形成合理的組團式布局。在城市內盡量分散、均衡布設公園綠地，開放專用綠地，增加城市公共綠色空間。


五、穩定自然和人文景觀用地


（一）有效保護和合理利用自然和人文景觀資源，發揮自然和人文景觀用地的多重功能，提高整體效益。


（二）整體保護人文歷史景觀，保留原有鄉土、民俗和休閑用地，保護多樣化的鄉土生境系統。


（三）布設綠色文化遺產長廊，預留鄉土植物群落生長和培育的用地空間。


六、發揮農地多重功能，拓展生態空間


（一）充分發揮耕地的生產、生態、景觀和間隔的綜合功能。將具有生態功能的耕地特別是水田作為城市中的“綠心、綠帶”，與建設用地穿插布局，使生態建設與耕地保護有機統一。


（二）鼓勵在城市內和組團之間保留連片、大面積的農地、水面、山體等綠色空間。


（三）引導園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發展。保護林地資源，結合區域特點，因地制宜地對林地進行空間布局。保護和合理利用草場資源，提高草地生產力，改善草地生態系統。


第三章 基本農田調整和布局要求


一、基本原則

市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制中，基本農田調整應當按照面積不減少、質量有提高、布局總體穩定的總要求，遵循以下原則：

（一）依法依規，規范調整。應依據有關法律法規、現行規劃實施情況和新一輪規劃目標任務，對現狀基本農田進行局部調整。嚴禁借規劃修編隨意調減耕地保有量和基本農田保護面積，擅自調整基本農田布局。

（二）確保數量，提升質量。調整后的基本農田數量不得低于上一級規劃下達的基本農田保護面積指標；調整后的基本農田平均質量等別應高于調整前的平均質量等別，或調整部分的質量等別有所提高；調整后的基本農田數量、質量和布局安排應協調一致。

（三）穩定布局，明確條件。國家和地方人民政府確定的糧、棉、油生產基地內的耕地，集中連片、有良好水利與水土保持設施的耕地，交通沿線、城鎮工礦、集鎮村莊周邊的耕地，水田、水澆地等高等別耕地，土地整理復墾開發新增優質耕地，應當優先劃為基本農田。

二、調整要求

（一）調入的基本農田

1.新劃為基本農田的土地現狀應當為耕地。規劃期內預期開發為耕地的未利用地和水域、預期整理復墾為耕地的建設用地、預期調整為耕地的其他農用地等，不得劃為基本農田。


2.高等別耕地、集中連片耕地、已驗收合格的土地整理復墾開發新增的優質耕地等，應當優先劃為基本農田。


3.城鎮村建設用地規模邊界內作為“綠心”、“綠帶”保留的耕地，以及城鄉建設用地擴展邊界內作為生態景觀和綠色開敞空間的耕地可以劃為基本農田。


4.地形坡度大于25度或田面坡度大于15度的耕地、易受自然災害損毀的耕地，不得劃為基本農田。


（二）調出的基本農田


1.低等別、質量較差、田面坡度大于25度、嚴重沙化不宜農作以及生態脆弱地區水土流失嚴重的基本農田可以調出。


2.因損毀、采礦塌陷和污染嚴重難以恢復、不宜農作的基本農田可以調出。


3.現狀基本農田中的非耕地可以調出。


4.土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內的基本農田應當調出。


5.零星破碎、區位偏僻、不易管理的基本農田可以調出。


三、檢驗分析與成果要求


（一）檢驗分析要求


按照以下要求對基本農田調整進行檢驗分析。


1.調整后的基本農田保護面積應不低于上一級規劃下達的基本農田保護面積指標。


2.調整后的基本農田平均質量等別應高于調整前的平均質量等別，或調整部分的質量等別有所提高。

3.調整后的基本農田中非耕地、坡耕地的比重應當有所降低。


4.調整后的基本農田集中連片程度應當有所提高。


（二）工作及成果要求


基本農田調整、檢驗中，需對調整前后的基本農田變化情況進行分析，對相關成果進行評價，統計調整情況，形成檢驗分析報告。縣、鄉級土地利用總體規劃還應編繪調整分析圖，將調整前后基本農田分布情況進行疊加分析，重點標注調入、調出基本農田的空間位置、質量等別、地類代碼等要素。

基本農田調整成果應當納入土地利用總體規劃數據庫。


四、基本農田保護區劃定


縣級土地利用總體規劃，應結合土地用途區確定，劃定基本農田保護區；鄉級土地利用總體規劃，應將縣級規劃劃定的基本農田保護區進一步落實到地塊。


（一）劃區要求


1.下列耕地應當劃入基本農田保護區：經國務院主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、蔬菜生產基地內的耕地；有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在改造或已列入改造規劃的中、低產田；農業科研、教學實驗田；集中連片程度較高的耕地；相鄰城鎮間、城市組團間和交通干線間綠色隔離帶中的耕地。


2.為基本農田生產服務的農村道路、農田水利、農田防護林和其他農業設施，以及農田之間的其他零星土地，可以劃入基本農田保護區。


3.土地利用總體規劃已預留為建設用地的土地，不再劃入基本農田保護區。


4.基本農田保護區的邊界應依據上一級土地利用總體規劃的規劃目標和分區要求，參照已有的相關規劃，綜合考慮生態環境建設安排、基礎設施建設用地布局、城鄉建設用地擴展邊界劃定等因素確定。盡可能利用明顯的線形地物或河川、山脊、林帶等自然、人工地物界線，兼顧行政界限。


5.基本農田保護區劃定中，可以多劃一定比例的基本農田，用于規劃期內補劃不易確定具體范圍的建設項目占用基本農田，包括難以確定用地范圍的交通、水利等線型工程用地，不宜在城鎮村建設用地范圍內建設、又難以定位的獨立建設項目（如防災救災建設、社會公益項目建設、城鎮村重要基礎設施建設、污染企業搬遷等）。同時，列明可在基本農田保護區內安排的建設項目清單。


（二）管制規則


1.基本農田保護區內鼓勵開展基本農田建設，可進行直接為基本農田服務的農村道路、農田水利、農田防護林及其他農業設施的建設。


2.土地整理復墾資金應當優先投入基本農田保護區。


3.基本農田保護區內非農建設用地和其他零星農用地應當優先整理、復墾或調整為基本農田；規劃期內確實不能復墾或調整的，可保留現狀用途，但不得擴大面積。


4.基本農田保護區內，嚴禁安排城鎮村建設用地和未列入項目清單的其他非農建設項目。


5.在不突破多劃的基本農田規模的前提下，列入項目清單的建設項目占用基本農田時不再補劃，簡化相應用地報批程序。


五、基本農田集中區和基本農田整備區


（一）基本農田集中區


市級土地利用總體規劃，可根據當地實際情況，將基本農田分布集中度相對較高、優質基本農田所占比例相對較大的區域，劃定為基本農田集中區。


基本農田集中區，要重點保護和整治。城鄉建設用地規劃布局應盡量避讓基本農田集中區。


（二）基本農田整備區


鄉級土地利用總體規劃，在落實基本農田保護任務、明確劃定基本農田保護地塊的前提下，可結合新農村建設和土地綜合整治項目的實施，劃定基本農田整備區。


基本農田整備區內，要加大土地綜合整治的資金投入，引導建設用地等其他土地逐步退出，將零星分散的基本農田集中布局，形成集中連片的、高標準糧棉油生產基地。


第四章 建設用地布局與管制要求


一、布局原則


按照土地利用總體規劃確定的建設用地指標，統籌存量與增量建設用地利用，在建設用地布局適宜性評價基礎上，與相關規劃相協調，合理安排建設用地布局。


（一）城、鎮、村、工礦等建設用地的宏觀布局，應當按照集約用地、集中發展、適度規模的要求，形成大城市組團式發展、中小城市緊湊發展、小城鎮和農村居民點集聚發展的土地利用格局。


（二）城鎮發展，應統籌存量、新增建設用地，加大存量建設用地挖潛力度，加強閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發，積極引導城鎮建設向地上、地下發展。城鎮新增用地，應當盡量依托城鎮已有的基礎設施，少占耕地和水域，避讓基本農田、地質災害危險區、泄洪滯洪區和重要生態環境用地。


（三）各類園區必須在城鎮工礦用地規模內控制，盡量在城鎮建設用地規劃范圍內統籌布局，并與周邊其他用地布局相協調。


（四）采礦、能源、化工、鋼鐵等生產倉儲用地以及其他高污染性、危險性用地，應當與居住、商業等人口密集的用地保持安全距離。高污染性工業用地布局要避讓基本農田保護區。


（五）農村居民點新增用地，應當主要用于中心村建設，并與舊村縮并相掛鉤，控制自然村落的無序擴張，促進農村居民點適度集中。


（六）交通、水利等基礎設施用地，應當與規劃的城鄉建設用地空間格局相協調，主要用于滿足工業化、城鎮化和新農村建設的客觀需求，用于改善落后地區的投資環境和發展能力。


二、空間管制要素


（一）邊界


為加強對城鄉建設用地的空間管制，市、縣、鄉級土地利用總體規劃應當根據管理需要，因地制宜地劃定以下建設用地邊界：


1.城鄉建設用地規模邊界。按照土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地面積指標，劃定城、鎮、村、工礦建設用地邊界。


2.城鄉建設用地擴展邊界。為適應城鄉建設發展的不確定性，在城鄉建設用地規模邊界之外劃定城、鎮、村、工礦建設規劃期內可選擇布局的范圍邊界。擴展邊界與規模邊界可以重合。


3.禁止建設用地邊界。為保護自然資源、生態、環境、景觀等特殊需要，劃定規劃期內需要禁止各項建設的空間范圍邊界。


（二）區域

建設用地邊界劃定后，規劃范圍內形成允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區4個區域：

1.允許建設區。城鄉建設用地規模邊界所包含的范圍，是規劃期內新增城鎮、工礦、村莊建設用地規劃選址的區域，也是規劃確定的城鄉建設用地指標落實到空間上的預期用地區。

2.有條件建設區。城鄉建設用地規模邊界之外、擴展邊界以內的范圍。在不突破規劃建設用地規模控制指標的前提下，區內土地可以用于規劃建設用地區的布局調整。

3.限制建設區。轄區范圍內除允許建設區、有條件建設區、禁止建設區外的其他區域。

4.禁止建設區。禁止建設用地邊界所包含的空間范圍，是具有重要資源、生態、環境和歷史文化價值，必須禁止各類建設開發的區域。

三、劃定要求


（一）允許建設區與建設用地規模邊界


1.建設用地規模邊界按照有利發展、保護資源、保護環境的要求，在建設用地適宜性評價以及與其他相關規劃充分協調的基礎上，根據各類建設用地規模控制指標劃定。


2.允許建設區應涵蓋規劃期內將保留的現狀建設用地和規劃新增的建設用地，劃分為城鎮、村莊、工礦等不同類型。


3.允許建設區布局應進行多方案比選，優先選擇有利于保護耕地和環境、節約集約用地的方案，盡量利用存量建設用地和未利用地，少占農用地特別是耕地。


（二）有條件建設區與建設用地擴展邊界


1.有條件建設區在建設用地規模邊界外，按照保護資源和環境、有利于節約集約用地的要求劃定，避讓優質耕地和重要的生態環境用地。


2.城、鎮等建設用地擴展邊界應盡量采用主要河流、高速公路、鐵路、綠化帶、山體等具有明顯隔離作用的地物。


3.在無原則性沖突時，建設用地擴展邊界可采用其他相關規劃的同類邊界。


（三）限制/禁止建設區和禁止建設用地邊界


1.自然保護區核心區、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地、水源保護區的核心區、主要河湖的蓄滯洪區、地質災害高危險地區等，劃入禁止建設區。


2.縣、鄉級土地利用總體規劃，可將規劃期內要拆遷復墾的現狀建設用地劃入限制/禁止建設區。


3.上述區域外的土地一律劃入限制建設區。


四、成果檢驗


城鄉建設用地空間管制要素落實到規劃圖后，圖上反映的城、鎮、村、工礦建設用地規模應控制在規劃確定的相應用地指標范圍內，做到圖數一致。


（一）現狀建設用地檢驗。圖上反映的合法的城、鎮、村、工礦建設用地現狀面積，應與依法依規認定的規劃基數保持一致。


（二）允許建設區檢驗。圖上反映的各類允許建設區的用地面積，應不突破相應類型建設用地的規模控制指標。


（三）有條件建設區檢驗。有條件建設區的確定，應充分考慮城市發展趨勢、空間拓展模式和主要發展方向。有條件建設區的規模，原則上不超過新增建設用地規模的20%。


五、管制規則


（一）允許建設區


1.區內土地主導用途為城、鎮、村或工礦建設發展空間，具體土地利用安排應與依法批準的相關規劃相協調。


2.區內新增城鄉建設用地受規劃指標和年度計劃指標約束，應統籌增量與存量用地，促進土地節約集約利用。


3.規劃實施過程中，在允許建設區面積不改變的前提下，其空間布局形態可依程序進行調整，但不得突破建設用地擴展邊界。


4.允許建設區邊界（規模邊界）的調整，須報規劃審批機關同級國土資源管理部門審查批準。


（二）有條件建設區


1.區內土地符合規定的，可依程序辦理建設用地審批手續，同時相應核減允許建設區用地規模。


2.規劃期內建設用地擴展邊界原則上不得調整。如需調整按規劃修改處理，嚴格論證，報規劃審批機關批準。


（三）限制建設區


1.區內土地主導用途為農業生產空間，是開展土地整理復墾開發和基本農田建設的主要區域。


2.區內禁止城、鎮、村建設，嚴格控制線型基礎設施和獨立建設項目用地。


（四）禁止建設區


1.區內土地的主導用途為生態與環境保護空間，嚴格禁止與主導功能不相符的各項建設。


2.除法律法規另有規定外，規劃期內禁止建設用地邊界不得調整。