工商總局關于工商行政管理機關全面推進行政指導工作的意見

工商法字〔2009〕230號


各省、自治區、直轄市及計劃單列市、副省級市工商行政管理局、市場監督管理局：
　　近年來，福建省、泉州市等部分省、市工商行政管理機關在依法行政中積極推進行政指導，逐步建立和完善行政指導工作機制，使市場監管環境更加和諧，有力地促進了工商行政管理機關監管理念的轉變和監管方式的創新，推動了經濟社會又好又快發展，得到社會廣泛關注和積極評價。為深入落實科學發展觀，認真貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》，切實做到監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法的統一，國家工商行政管理總局決定在全國工商行政管理系統全面推進行政指導工作。現提出以下意見：
　　一、提高思想認識，切實增強推進行政指導工作的責任感和使命感
　　工商行政指導是工商行政管理機關在職權范圍內，運用非強制性手段，引導行政相對人作出或者不作出某種行為，以實現一定行政目的的行為。推進行政指導工作是貫徹落實科學發展觀，建設服務型政府，構建和諧社會，全面推進依法行政，實現監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法相統一的需要。
　　（一）推進行政指導工作是貫徹落實科學發展觀，實現監管與發展相統一的重要舉措。發展是科學發展觀的第一要義，也是工商行政管理工作的根本目的。工商行政管理機關貫徹落實科學發展觀，就要緊緊抓住發展這個第一要務，牢牢扭住經濟建設這個中心，一心一意謀發展，不斷為發展中國特色社會主義打下堅實基礎。尤其在當前國內經濟受到國際金融危機沖擊的情況下，工商行政管理機關更要把握黨中央、國務院的政策方向，以保障經濟平穩較快發展為己任，通過充分發揮行政指導非強制性、高效性、靈活性、民主性等特點和優勢，完善監管、優化服務，有力推動經濟社會發展。
　　（二）推進行政指導工作是建設服務型政府，實現監管與服務相統一的必要手段。建設服務型政府，根本目的是進一步提高政府為經濟社會發展服務、為人民群眾服務的能力和水平，關鍵是推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務。按照建設服務型政府的要求，工商行政管理機關應當不斷創新監管機制，完善監管方式，提高服務水平，努力實現監管與服務的有機統一，在服務中實施監管，在監管中體現服務。行政指導作為直接體現服務理念的現代行政管理手段，是工商行政管理機關為行政相對人提供服務的重要方式之一。它以非強制的建議、輔導等方式，為行政相對人服務，為維護市場秩序服務，為經濟社會發展服務，發揮了不可替代的重要作用。
　　（三）推進行政指導工作是構建和諧社會，實現監管與維權相統一的有力抓手。社會主義和諧社會，是人與人、人與社會、人與自然整體和諧的社會。著力解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題是構建社會主義和諧社會的重點內容。工商行政管理機關通過行政指導，以輔導、提醒、示范、公示等方式，幫助經營者樹立維權意識、建立維權機制，幫助消費者理性消費、安全消費，有助于維護行政相對人權益，緩解乃至避免可能產生的人民內部矛盾。同時，行政指導在很大程度上也緩解和避免了傳統行政管理方式在維權過程中可能引發的工商行政管理機關與行政相對人之間的矛盾，進一步促進了社會和諧。
　　（四）推進行政指導工作是全面推進依法行政，實現監管與執法相統一的內在要求。全面推進依法行政，要求各級工商行政管理機關深化行政管理體制改革，改進行政管理方式。可以采用多種方式實現行政管理目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。行政指導以尋求行政相對人的理解和配合為前提，與行政處罰等傳統行政管理方式彼此配合，相互補充，既可以更加順利地實現行政管理目的，又可以最大限度地避免損害行政相對人權益。因此，工商行政管理機關實施行政指導，既是全面推進依法行政的需要，也是在停征“兩費”后，轉變監管理念、完善監管方式、提高依法行政水平的實踐創新。
　　二、實施行政指導的基本原則
　　正確實施行政指導，應當遵循以下基本原則：
　　（一）合法原則。工商行政管理機關實施行政指導不得違反法律的基本原則和具體規范，不得與國家政策相抵觸。工商行政管理機關必須在法定職權范圍內實施行政指導，不得超越法定權限和管轄范圍，不得突破法律和政策底線。
　　（二）自愿原則。工商行政管理機關實施行政指導應當以行政相對人自愿為前提，充分尊重行政相對人的自主權。實施行政指導時只能采取建議、輔導等非強制方式，通過行政相對人的理解和配合達到行政管理目的。行政相對人拒絕接受行政指導的，工商行政管理機關不得采取或者變相采取行政強制行為以及其他不利于行政相對人的行政處理手段強迫其接受行政指導。
　　（三）公平原則。工商行政管理機關應當公平公正地實施行政指導，平等對待行政相對人。在相關條件基本相同的情況下，對不同行政相對人應當實施相同或者類似的行政指導。
　　（四）公開原則。工商行政管理機關實施行政指導，除依法應當保密的以外，應當公開進行。行政指導的目的、內容、方式、對象、實施人員等均應當采取適當形式向行政相對人公開，以便于社會監督，利于自我約束。
　　（五）靈活原則。工商行政管理機關應當靈活實施行政指導，根據具體情況選擇相應的形式。實施影響較小、時效性較強的行政指導，可以采取口頭或者書面方式即時進行；除即時行政指導外，實施行政指導一般應當履行審批程序并采取書面方式進行。
　　三、行政指導的適用范圍和實施方式
　　行政指導應當貫穿于工商行政管理全部業務工作中，在工商行政管理機關履行市場主體準入與監管、市場秩序維護、消費者權益保護、商標知識產權保護和廣告監管、禁止傳銷與規范直銷等職能過程中普遍適用。
　　工商行政管理機關實施行政指導應當采取適當的方式。行政指導的實施方式，是行政機關實施行政指導的具體表現形式，是行政指導的載體，具有便捷、靈活、多樣的特點。工商行政管理機關可以采取以下方式實施行政指導：
　　（一）建議。工商行政管理機關可以為規范行政相對人行為，就工商行政管理領域相關問題向行政相對人提出引導性、傾向性意見供其參考。如對經營者如何合法經營提出建議，對行政處罰當事人如何改正違法行為提出建議，對相關行業協會如何加強自律提出建議等。
　　（二）輔導。工商行政管理機關可以為行政相對人提供與工商行政管理業務相關的幫助和支持。如幫助、引導企業實施商標戰略，幫助農民發展訂單農業、發展農村經紀人、注冊農產品商標和地理標志，對行政相對人進行工商行政管理法律法規宣傳教育等。
　　（三）提醒。工商行政管理機關可以就行政相對人容易疏忽的工商行政管理相關事項進行提示。如提醒證照有效期限即將屆滿、提醒義務履行期限即將屆滿、提醒業務辦理期限、提醒辦理業務變更、提醒消費者回避消費陷阱等。
　　（四）規勸。工商行政管理機關可以就容易發生或者可能發生的違法行為對行政相對人進行勸告、預警。如根據執法數據分析提示相關主體避免實施易發生的違法行為，對條件無法滿足經營要求的相關主體在其籌備階段進行預警，對涉嫌破壞市場經濟秩序但無明確法律規范的行為進行勸告等。
　　（五）示范。工商行政管理機關可以通過推薦、評價等方式，引導行政相對人合法、規范經營。如制訂合同示范文本，建立和完善企業信用體系等。
　　（六）公示。工商行政管理機關可以對工商行政管理工作中制作或者獲取的相關信息進行收集、整理、分析，并依法向社會公眾公開，為行政相對人提供有引導性的參考。如公布典型案例，公開企業信用信息，公布流通領域商品質量監測信息，公開市場主體登記信息綜合分析報告等。
　　除以上行政指導方式外，在符合實施行政指導基本原則要求的前提下，各級工商行政管理機關可以積極探索更多的行政指導實施方式，還可以將多種形式的行政指導加以組合，對特定行業或者特定行為、特定對象進行綜合指導。
　　根據實際需要，各級工商行政管理機關也可以探索運用其他非強制性行政管理方式。
　　四、切實加強領導，全面推進行政指導工作
　　（一）加強組織領導，列入議事日程。做好推進行政指導工作，關鍵在領導。各級工商行政管理機關主要負責同志要切實轉變觀念，提高認識，把推進行政指導工作作為當前和今后一個時期的重要任務，放在更加突出的位置。各級工商行政管理機關主要負責同志要親自抓，責無旁貸地履行第一責任人的職責；分管負責同志作為直接負責人要靠前組織。要結合本地實際，加強組織領導，層層落實責任，切實抓緊、抓實、抓好，形成相關部門分工明確、各司其職、聯動協作的行政指導工作機制。綜合部門負責行政指導工作的牽頭、組織、協調，承擔行政指導工作的總體推進、后續評估、組織監督檢查等工作；相關業務部門負責行政指導工作的業務指導及具體執行，承擔擬定本業務條線推進行政指導工作的計劃、梳理細化本業務條線的各項行政指導工作制度等工作；基層隊、所（分局）負責行政指導工作的具體事項。
　　（二）認真制定工作方案、工作規則，精心組織實施。各級工商行政管理機關要結合本地經濟社會發展情況和工作實際，制定推進行政指導工作的具體辦法和配套措施，確定不同階段的工作重點，有計劃、分步驟地開展行政指導工作。已經開展行政指導工作的地方，要總結經驗，不斷創新；尚未全面開展行政指導工作的地方，要善于借鑒，大力推進。各級工商行政管理機關要在梳理監管職責、服務舉措的基礎上制定切實可行的行政指導工作規則，確定實施行政指導的領域和方式，制定與行政指導方式相適應的程序規定、格式文書、檔案管理制度，逐步形成對行政指導的監督、激勵、考核和風險防控等制度。同時要注重信息化手段在行政指導中的應用，不斷加強行政指導工作的制度化、規范化、程序化、法治化建設。
　　（三）加強工商行政管理機關隊伍建設，提高實施行政指導的能力和水平，實現監管方式的轉變。推進行政指導工作對工商行政管理隊伍素質提出了更高要求，各級工商行政管理機關要加強隊伍建設，不斷提高工商行政管理人員實施行政指導的意識和能力。要通過組織學習政策文件，召開現場觀摩會、經驗交流會、走訪行政相對人以及媒體宣傳報道等形式，使工商行政管理人員充分認識推進行政指導工作的重要性與迫切性。要大力宣傳推進行政指導工作成績顯著的單位和個人，通過典型示范作用帶動行政指導工作的全面推進。要將行政指導知識作為業務培訓的重要內容，使工商行政管理人員準確把握行政指導的概念、原則、方法和程序，提高實施行政指導的能力，提高以行政指導服務經濟社會發展的能力。要引導工商行政管理人員從實際出發、力求實效，避免流于形式、浮于表面，真正做到以行政指導為抓手實現監管方式的轉變。
　　（四）加強檢查指導，狠抓工作落實。上級工商行政管理機關應當加強對下級工商行政管理機關貫徹本意見情況的指導和檢查，切實做到推進行政指導工作年初有部署，年中有檢查，年末有總結。要深入調查研究，發掘典型，發現問題，把握政策，抓出實效。要通過報刊、網絡、工作簡報等形式促進交流、開展宣傳，擴大影響，爭取地方黨委、政府的指導和支持，加強與相關部門的溝通和交流，得到社會公眾的理解和信任，營造良好的行政指導工作環境。要將推進行政指導工作的組織領導、工作任務、工作措施、工作責任落到實處，確保行政指導工作扎實有效推進，為維護市場秩序和促進經濟社會又好又快發展作出新的貢獻。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　工商總局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年十一月二十五日