關于印發《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》的通知

國資發法規〔2009〕286號


各省、自治區、直轄市及計劃單列市和新疆生產建設兵團國資委：
　　為深入貫徹落實黨的十六大、十七大精神，進一步規范和加強地方國有資產監管工作，完善企業國有資產管理體制和制度，依據《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律、法規，根據地方國有資產監管工作發展實際，我委制定了《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），現印發你們。請各地國資委及時向地方黨委和政府報告《意見》的主要精神，將《意見》的要求和本地區實際情況結合起來，在地方黨委和政府的領導下，按照“國家所有，分級代表”的原則，規范各級人民政府國有資產監管工作的職責權限；按照政企分開、政資分開的原則，繼續推進政府社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，處理好國資委與政府其他部門、機構及企業之間的關系；按照“權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合”的原則，積極推進出資人三項主要職責的落實，依法規范出資人行權履責行為；按照所有權與經營權相分離的原則，加快推進國有企業公司制股份制改革，完善法人治理結構，不干預企業經營自主權。《意見》執行過程中遇到新的情況和問題，請及時向我委反映。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院國有資產監督管理委員會
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月十九日



關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見

　　為深入貫徹落實黨的十六大、十七大精神，加強地方國有資產監管工作，完善企業國有資產管理體制和制度，提出以下意見。
　　一、充分認識新形勢下加強地方國有資產監管工作的重要意義
　　（一）我國企業國有資產管理體制改革取得重大進展。黨的十六大以來，根據黨中央和國務院的統一部署，國務院和省、市（地）兩級地方人民政府相繼組建國資委，具有中國特色的國有資產管理體制基本建立。各級國資委按照政企分開、政資分開原則，準確把握出資人職責定位，企業國有資產監管工作普遍加強，企業國有資產實現保值增值，國有經濟活力和效率大幅提升，主導作用得到有效發揮。實踐證明，黨的十六大關于深化國有資產管理體制改革的重大決策和基本原則是完全正確的。黨的十七大充分肯定了十六大以來國有資產管理體制改革和國有企業改革發展取得的重大進展和明顯成效，明確要求進一步完善國有資產管理體制和制度。
　　（二）高度重視地方國有資產監管工作存在的薄弱環節。目前各地國有資產監管工作進展還不平衡，一些地方的企業國有資產監管方式還不完全適應新體制的要求，政企分開、政資分開原則和由地方人民政府依法確定本級國資委監管范圍的規定還需要進一步落實；國資委作為政府特設機構的定位還需要準確把握，依法履行的出資人職責還沒有完全到位，與國家出資企業的關系還沒有完全理順；國有企業公司制股份制改革和國有經濟布局結構調整步伐還需要進一步加快，完善法人治理結構的工作力度還需要進一步加強。繼續完善企業國有資產管理體制和制度、進一步加強地方國有資產監管工作的任務仍然十分繁重。
　　（三）新形勢下加強地方國有資產監管工作十分重要和緊迫。在應對國際金融危機挑戰的新形勢下，繼續深入探索完善國有資產管理體制和制度，進一步加強地方國有資產監管工作，既是堅持黨的十六大關于深化國有資產管理體制改革的基本原則、落實十七大關于完善各類國有資產管理體制和制度重要精神的重大戰略舉措，也是提高國有企業抵御金融危機能力、迎接后危機時代各項變革與挑戰的迫切要求，同時對于充分發揮國有經濟在當前保增長、擴內需、調結構、惠民生、保穩定中的重要作用，促進地方經濟平穩較快發展具有重要意義。
　　二、進一步加強地方國有資產監管工作的總體要求和基本原則
　　（四）進一步加強地方國有資產監管工作的總體要求。各地國資委要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入學習實踐科學發展觀，認真貫徹黨的十六大、十七大精神，在地方黨委和政府的領導下，依據《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）、《中華人民共和國企業國有資產法》（以下簡稱《企業國有資產法》）和《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），進一步完善地方國有資產管理體制，建立健全企業國有資產出資人制度，合理界定企業國有資產監管范圍，按照出資關系規范監管方式，落實監管責任，不斷優化地方國有經濟布局和結構，增強地方國有企業的活力和效率，促進企業國有資產保值增值，充分發揮國有經濟在促進地方經濟又好又快發展中的主導作用。
　　（五）進一步加強地方國有資產監管工作的基本原則。按照“國家所有，分級代表”的原則，規范各級人民政府國有資產監管工作的職責權限；按照政企分開、政資分開的原則，繼續推進政府社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開，處理好國資委與政府其他部門、機構及企業之間的關系；按照“權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合”的原則，積極推進出資人三項主要職責的落實，依法規范出資人行權履責行為；按照所有權與經營權相分離的原則，加快推進國有企業公司制股份制改革，完善法人治理結構，不干預企業經營自主權。
　　三、合理界定企業國有資產監管范圍
　　（六）界定企業國有資產監管范圍的原則。在堅持國家所有的前提下，地方企業國有資產由地方人民政府代表國家履行出資人職責。地方國資委監管企業國有資產的范圍，依法由本級人民政府按照政企分開、政資分開的原則確定，不受任何部門、機構的越權干預。
　　（七）積極探索經營性國有資產集中統一監管的方式和途徑。對各類經營性國有資產實行集中統一監管，有利于調整優化地方國有經濟布局結構，提高企業國有資產配置效率。地方國資委可根據本級人民政府授權，逐步將地方金融企業國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉經營性國有資產納入監管范圍。對于新組建的國家出資企業和實現政企分開后的企業，應當建立健全企業國有資產出資人制度，明確出資人機構，確保監管責任的統一和落實。要積極配合做好黨政機關、事業單位與所屬企業的脫鉤改革、劃轉接收工作，依法對移交到位的企業履行出資人職責。
　　（八）根據授權對地方金融企業履行國有資產出資人職責。地方國資委對地方金融企業履行出資人職責的，要立足于企業國有資產安全和保值增值，依法加強出資人監管，正確處理與金融行業監管的職責分工關系。地方國資委監管企業出資設立或者與其他投資主體共同設立的地方金融企業轉讓國有股權的，依照企業國有資產轉讓的有關規定，由企業決定或者由地方國資委批準，或者由地方國資委報本級人民政府批準；涉及金融行業監管職能的，按行業監管規定執行。
　　（九）建立健全公用事業企業國有資產出資人制度。對已經納入地方國資委監管范圍的公用事業企業，要堅持政企分開、政資分開原則，依法規范出資關系，確保出資人職責的落實。要加快推進公用事業企業公司制股份制改革，保障國有資本在公用事業領域的主導地位，充分發揮公用事業企業保障供應、服務民生的重要作用，提高服務效率和質量。要防止通過增設公用事業管理機構、加掛事業單位牌子等方式，影響企業國有資產出資人制度的建立和健全。
　　（十）切實加強部分特殊領域的地方企業國有資產的監管。對特殊領域的地方企業國有資產，地方國資委應當根據本級人民政府授權依法履行出資人職責。當前確實需要由其他部門、機構在過渡階段對部分特殊領域地方企業國有資產履行出資人職責的，應當依法由地方人民政府按照政企分開、政資分開的原則明確授權，落實國有資產保值增值責任，遵守國家統一的企業國有資產基礎管理制度。
　　四、準確把握國資委的機構性質和職能定位
　　（十一）依法堅持國資委作為本級人民政府直屬特設機構的性質。依據《企業國有資產法》和《條例》的規定，地方國資委是本級人民政府授權的監管企業國有資產的出資人代表，要牢牢把握國有資產出資人職責定位，加強企業國有資產監管。要對本級人民政府負責，向本級人民政府報告履行出資人職責的情況，接受本級人民政府的監督和考核，承擔國有資產保值增值責任。
　　（十二）按照“三統一、三結合”原則履行出資人職責。要在地方黨委和政府的領導下，堅持“權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合”，建立健全企業國有資產出資人制度。繼續推進解決管資產與管人、管事相脫節的問題，爭取出資人職責到位，防止行權履責中出現缺位、錯位和越位，逐步改變目前少數地方存在的部分企業由國資委管資產、有關部門管人管事的體制狀況，依法實現對國家出資企業集中統一履行出資人職責。
　　（十三）進一步落實《公司法》、《企業國有資產法》賦予出資人的三項主要權利。要把黨管干部原則和董事會依法選擇經營管理者以及經營管理者依法行使用人權結合起來，建立適應現代企業制度要求的選人用人機制，繼續推進公開招聘、競爭上崗等市場化選聘經營管理者的改革，同時建立健全經營管理者考核、獎懲和薪酬制度。要依法加強對國家出資企業重大事項的管理，嚴格規范決策權限和程序，建立健全“誰決策、誰承擔責任”的企業重大事項決策機制。要根據國有資本經營預算制度的原則和出資人制度的要求，結合本地實際，在建立和完善企業國有資本經營預算制度過程中，依法維護和落實出資人的資產收益權。
　　（十四）依法處理與政府其他部門、機構的職能交叉問題。在地方黨委和政府的領導下，要加強與有關部門的溝通協調，進一步細化相關職能的分工與銜接，既要落實出資人職責，又要尊重其他部門依法履行社會公共管理職能。要注意將地方國資委的出資人監管與有關部門的行業監管、市場監管等社會公共監管區別開來，進一步明確與有關部門在經濟責任審計、財務監督、企業負責人薪酬和工資總額管理、國有資本經營預算編制與執行等方面的具體職能分工，落實地方國資委的相應職責。
　　（十五）準確把握政府交辦事項的工作定位。對政府交辦的維護穩定、安全生產、節能減排等工作，地方國資委要妥善處理好與政府主管部門的關系，注意從履行出資人職責、確保國有資產安全和保值增值的角度，督促企業嚴格執行國家有關法律法規和地方人民政府有關規定，積極承擔社會責任。
　　（十六）做好國資委涉訴案件的應對工作。在國資委依法行權履責中發生的法律糾紛，應當爭取適用民事糾紛解決途徑，不宜作為行政訴訟案件處理。一些地方司法機關將國資委在企業國有資產基礎管理工作中發生的法律糾紛案件納入行政訴訟程序審理的，地方國資委也應當妥善應對。
　　五、依法規范國資委與國家出資企業之間的關系
　　（十七）國資委與國家出資企業之間要按照出資關系進行規范。地方國資委要依據《企業國有資產法》的規定，堅持所有權與經營權相分離，嚴格依照法定權限和程序行使資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，不干預企業依法自主經營。
　　（十八）積極探索完善履行出資人職責的方式。地方國資委要高度重視制定或者參與制定國家出資企業的章程，保證章程充分體現出資人意志。要加快完善企業法人治理結構，重視建立規范的董事會，提高國家出資企業科學決策、防范風險的能力，切實維護出資人權益。要積極探索國資委直接持股方式，依法加強對上市公司國有股權的監管，規范對國資委委派的股東代表的管理，依法通過股東代表參加企業股東（大）會反映出資人意志，同時支持民間資本參與國有企業改革。要進一步明確國有獨資公司董事會行使股東會部分職權的授權條件，依法監督其行權行為。要充分發揮國有企業監事會的監督作用，健全完善國有企業外派監事會制度。
　　（十九）重視發揮國有企業獨特的政治優勢。要進一步完善國有企業領導體制和組織管理制度，把黨的思想政治優勢、組織優勢和群眾工作優勢轉化為國有企業的核心競爭力。要按照參與決策、帶頭執行、有效監督的要求，積極探索把企業黨組織的政治核心作用融入到企業決策、執行和監督的全過程。要進一步發揚企業職工的主人翁精神，切實加強企業職工民主管理。
　　（二十）依法規范國資委與國有資產經營公司之間的關系。國有資產經營公司是重要的國家出資企業。要根據出資關系，明確國資委是國有資產經營公司的出資人，充分發揮國有資產經營公司作為國資委推進企業重組和運營國有資本重要平臺的作用。國有資產經營公司要對國資委負責，依法建立和完善法人治理結構，建立健全企業合并分立、重大投資、產權轉讓、債券發行、股權質押融資等方面的內部監督管理和風險控制制度。
　　（二十一）加強對國家出資企業重要子企業的監管。地方國資委要嚴格依據《企業國有資產法》和《條例》的規定，盡快明確國家出資企業重要子企業的范圍，加強對其合并分立、增減資本、改制、解散、清算或者申請破產等重大事項的監管。要指導國家出資企業加強對其所出資企業的監管，加快探索完善國家出資企業對上市公司國有股權和境外企業國有資產的監管方式，層層落實出資人責任。
　　（二十二）逐步規范國資委委托行業部門監管部分企業的行為。根據本級人民政府授權，一些地方國資委委托行業部門監管部分企業的，應當依法規范國資委與行業部門以及委托監管企業之間的關系。地方國資委要通過辦理工商登記等手續，明確與委托監管的國家出資企業的出資關系。要與行業部門訂立委托監管協議，明確雙方的職責權限。
　　六、加強地方企業國有資產基礎管理工作
　　（二十三）依法維護企業國有資產基礎管理的統一性。加強地方企業國有資產的基礎管理，是地方國資委的一項重要職能。地方國資委要依法負責地方企業國有資產的產權登記、清產核資、資產統計、資產評估監管、綜合評價等基礎管理工作。要按照國家有關規定，逐步建立本地區統一的企業國有資產基礎管理體系，積極探索覆蓋本地區全部企業國有資產基礎管理工作的方式和途徑。
　　（二十四）重視企業國有資產統計分析工作。要注意與有關部門的銜接協調，統一做好地方國資委履行出資人職責的國家出資企業和地方其他企業國有資產的統計分析。要定期向本級人民政府報告本地區企業國有資產總量、結構、變動、收益等匯總分析情況，防止企業國有資產統計出現空白，同時避免重復統計、增加企業負擔。
　　（二十五）加強地方國有企業改制重組過程中的國有資產基礎管理。要依據《企業國有資產法》和《條例》有關規定，指導改制重組企業做好清產核資、財務審計、資產評估，準確界定和核實資產，客觀公正地確定資產的價值，規范與關聯方的交易、國有資產轉讓等重要環節，切實維護國有資產出資人權益，防止國有資產流失。
　　七、加強對市（地）級、縣級人民政府國有資產監管工作的指導監督
　　（二十六）依據《條例》有關規定，省級人民政府國資委要結合本地實際，切實加強對市（地）級、縣級人民政府國有資產監管工作的指導和監督。要把握國有資產管理體制改革的正確方向和基本原則，指導市（地）級人民政府合理界定企業國有資產監管范圍，準確把握國資委的機構性質和職能定位，依法規范市（地）級人民政府國資委與國家出資企業的關系，加強企業國有資產基礎管理。要特別重視企業國有資產監管與運營合法合規性的監督，加強對市（地）級、縣級人民政府所屬國有企業改制、企業國有資產轉讓的監督，采取有力措施，維護國有資產出資人的合法權益，切實防止國有資產流失；維護企業職工的合法權益，注意做好改制企業職工的思想政治工作。要指導優化本地區國有經濟布局和結構，推進地方國有企業改革和發展，進一步提高本地區國有經濟的整體素質。
　　（二十七）繼續探索完善市（地）級人民政府國有資產管理體制和制度。要適應地方國有經濟發展變化的新情況新要求，加快探索解決一些市（地）級人民政府國資委和政府其他部門、機構合署辦公的現狀與國資委作為特設機構定位的矛盾。要重視指導市（地）級人民政府國資委加強股權多元化企業的國有資本管理，維護好出資人權益。要總結近幾年來各地對縣級企業國有資產“有專門監管比沒有專門監管好、集中監管比分散監管好”的經驗，按照企業國有資產管理新體制的要求，指導縣級人民政府明確縣屬企業國有資產的監管主體及其職責，加快落實監管責任，不斷探索既符合改革要求又符合本地區實際的縣屬企業國有資產的監管方式和途徑。對不同層級、不同區域國資委共同持有企業股權的，要堅持分級代表、同股同權或者按照章程約定，依法規范共同監管的途徑和方式。
　　八、加強自身建設，提高依法履行出資人職責的能力和水平
　　（二十八）進一步重視加強國資委的自身建設。要繼續完善內部機構設置、職權劃分，努力形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的運作機制。要加強國資委機關干部隊伍建設，深入學習實踐科學發展觀，努力把握科學發展的規律、國有資產監管的規律、企業發展的規律和經濟運行的規律，全面提高依法履行出資人職責的能力和水平。要按照“先立規矩、后辦事”的要求，建立健全各項管理制度，大力培育機關合規文化，嚴格規范行權履責程序，重視加強國資委行權履責中的法律風險防范。
　　進一步加強企業國有資產監管工作，完善國有資產管理體制和制度，極具探索性，極具挑戰性，是一項長期的戰略任務。地方國資委要在地方黨委和政府的領導下，根據本意見的要求，結合本地區實際，解放思想，與時俱進，努力開創地方國有資產監管工作的新局面，為不斷發展壯大國有經濟繼續作出新的更大的貢獻。