國務院辦公廳轉發中國殘聯等部門和單位關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設指導意見的通知

國辦發〔2010〕19號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　中國殘聯、教育部、民政部、人力資源社會保障部、衛生部、中央宣傳部、發展改革委、科技部、司法部、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、工業和信息化部、文化部、人民銀行、扶貧辦《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請結合實際，認真貫徹執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　 國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○一○年三月十日



關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見


中國殘聯　教育部　民政部　人力資源社會保障部
衛生部　中央宣傳部　發展改革委　科技部　司法部
財政部　住房城鄉建設部　交通運輸部
工業和信息化部　文化部　人民銀行　扶貧辦


　　《中共中央　國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》（中發〔2008〕7號）明確要求，健全殘疾人社會保障制度，加強殘疾人服務體系建設，縮小殘疾人生活狀況與社會平均水平的差距，實現殘疾人事業與經濟社會協調發展。為進一步貫徹落實黨中央、國務院的要求，加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系（以下簡稱“兩個體系”）建設，現提出以下指導意見。
　　一、重要意義、指導原則和目標任務
　　（一）重要意義。我國有8300多萬殘疾人，直接影響2.6億家庭人口。改革開放以來，殘疾人社會保障與服務狀況得到了明顯改善，但還存在著體系不完備、覆蓋面較窄、城鄉區域差別較大、投入不足、服務設施和專業人才隊伍匱乏等問題，難以有效解決殘疾人最關心、最直接、最現實的特殊困難和基本需求。殘疾人是一個數量眾多、特性突出、特別困難的社會群體，是社會保障和公共服務的重點人群。推進殘疾人“兩個體系”建設是中發〔2008〕7號文件的核心內容，是深入學習實踐科學發展觀、維護社會公平正義、保障和改善民生、促進經濟社會協調發展的必然要求，是幫助殘疾人改善基本生活條件、促進殘疾人全面發展、實現殘疾人共享改革發展成果的根本舉措。當前，國家正在加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設和基本公共服務均等化，各地區、各有關部門要充分認識殘疾人“兩個體系”建設的重要意義，切實增強責任感和緊迫感，把殘疾人“兩個體系”建設作為全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的一項重要而緊迫的任務，納入經濟和社會發展全局，加大投入，加快推進，務求實效。
　　（二）指導原則。堅持以人為本，促進殘疾人全面發展；堅持殘疾人“兩個體系”建設與經濟社會發展水平相適應，保基本、廣覆蓋、多層次、可持續；堅持將殘疾人“兩個體系”納入國家總體社會保障和公共服務體系，并予以優先發展；堅持政府主導與社會參與相結合，重點保障與特殊扶助相結合，一般性制度安排與專項制度安排相結合；堅持統籌兼顧，把解決當前突出問題與完善制度體系相結合；堅持資源共享，充分依靠現有公共服務體系和保障制度為殘疾人服務；堅持分類指導，促進城鄉區域均衡發展；加強殘疾人社會保障和服務政策理論研究，建立健全法律法規和基本制度，構建殘疾人“兩個體系”建設的長效機制。
　　（三）任務目標。到2015年，建立起殘疾人“兩個體系”基本框架，使殘疾人基本生活、醫療、康復、教育、就業等基本需求得到制度性保障，殘疾人生活狀況進一步改善。到2020年，殘疾人“兩個體系”更加完備，保障水平和服務能力大幅度提高，殘疾人都能得到基本公共服務，實現殘疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本醫療保障和康復服務，殘疾兒童少年全面普及義務教育，殘疾人文化教育水平明顯提高，就業更加充分，參與社會更加廣泛，普遍達到小康水平。
　　二、健全殘疾人社會保障制度，提高殘疾人社會保障水平
　　完善殘疾人社會保障體系，將殘疾人納入覆蓋城鄉居民的社會保障體系并予以重點保障和特殊扶助，研究制定針對殘疾人特殊困難和需求的社會保障政策措施，擴大殘疾人社會保障覆蓋面，提高殘疾人社會保障待遇。
　　（一）加強殘疾人社會救助。符合城鄉低保條件的殘疾人應保盡保，靠父母或兄弟姐妹供養的成年重度殘疾人單獨立戶的，按規定納入低保范圍；對享受最低生活保障待遇后生活仍有特別困難的殘疾人家庭，應當采取其他措施保障其基本生活；對一戶多殘、老殘一體等特殊困難家庭和低收入殘疾人家庭，實行臨時救助；對城鄉流浪乞討生活無著的殘疾人，給予及時救助和妥善安置；將符合條件的城鄉貧困殘疾人納入醫療救助范圍，逐步提高救助標準；對貧困殘疾人實施康復救助。
　　將住房困難的低收入殘疾人家庭納入城市住房保障和城鄉住房救助制度。城市保障性住房、農村危房改造計劃等優先安排符合條件的困難殘疾人家庭。對符合城市廉租住房保障條件的殘疾人家庭做到應保盡保，并優先安排實物配租廉租住房。將農村貧困殘疾人家庭優先納入住房補助范圍，整合資源加快實施農村貧困殘疾人家庭危房改造項目。
　　全面實施殘疾學生免費義務教育，普通高校全日制本專科在校生中殘疾人家庭子女及家庭經濟困難的殘疾學生和中等職業學校一、二年級在校生中殘疾學生要全部享受國家助學金；在特殊教育學校職業高中班就讀的殘疾學生也應享受國家助學金；逐步實行殘疾人免費接受中等職業教育。
　　（二）落實殘疾人社會保險補貼和各項待遇。對符合條件的貧困殘疾人參加社會保險按規定給予政府補貼。鼓勵城鎮殘疾職工按規定參加基本養老、醫療、工傷、失業、生育保險。按規定落實殘疾人相關社會保險補貼和城鎮貧困殘疾人個體戶繳納基本養老保險費補貼政策，落實貧困殘疾人參加城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療以及農村重度殘疾人參加新型農村社會養老保險個人繳費部分的政府補貼。對各類企業招用符合條件的殘疾就業困難人員，按規定給予基本養老保險、基本醫療保險和失業保險補貼；支持符合條件的企業為殘疾職工辦理補充養老保險和補充醫療保險。逐步將符合規定的殘疾人康復醫療項目納入基本醫療保險支付范圍，穩步提高待遇水平；逐步增加工傷保險職業康復項目。
　　（三）著力提高殘疾人社會福利水平。逐步提高對低收入殘疾人生活救助水平；有條件的地方對重度殘疾人適配基本型輔助器具、殘疾人家居環境無障礙建設和改造、日間照料、護理、居家服務給予政府補貼。將所有符合條件的殘疾人納入供養范圍，改善供養條件，提高供養水平。實施養育、康復、教育、就業、住房相配套的孤殘兒童綜合性福利政策；支持對0-6歲殘疾兒童免費實施搶救性康復。改善精神病人福利機構基礎設施條件。落實殘疾人個人所得稅減免政策。對無民事行為能力或者限制民事行為能力的殘疾人實行財產信托等保護措施。做好傷病殘軍人等的優撫安置工作。
　　三、加強殘疾人服務體系建設，提高為殘疾人服務的能力和水平
　　加強殘疾人服務體系規劃和制度建設，有效整合各方資源，統籌發展殘疾人康復、教育、就業、扶貧、托養、無障礙、文化體育、維權等專項服務，不斷擴大殘疾人服務覆蓋面。制定、完善殘疾人服務機構建設、服務、技術和績效考核標準，完善行業管理制度和評價機制，推進殘疾人服務體系的規范化和專業化，全面提高為殘疾人服務的能力和水平。
　　（一）完善社會化康復服務網絡，逐步實現殘疾人人人享有康復服務。以專業康復機構為骨干、社區為基礎、家庭為依托，發揮醫療機構、城市社區衛生服務中心、村衛生室、特教機構、殘疾人集中就業單位、殘疾人福利機構等的作用，形成社會化的殘疾人康復服務體系，全面開展康復醫療、功能訓練、輔助器具適配、心理輔導、康復轉介、殘疾預防、知識普及和咨詢等康復服務。
　　加強省、市、縣三級專業康復機構的建設，省、市級專業康復機構要建設成為當地殘疾人康復工作的示范窗口、技術資源中心和人才培養基地，縣級康復機構要開展殘疾人需要的康復服務和社區康復指導。未建立專業康復機構的縣的殘疾人綜合服務機構要充實康復服務功能，提高服務能力，發揮對城鄉社區康復的輻射帶動作用。大力開展社區康復，城市社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院要根據康復服務需求設立康復室，開展康復訓練、家庭病床、轉診隨訪、親屬培訓和健康教育等服務。有條件的二級以上綜合醫院設立康復醫學科室，開展康復治療與訓練、人員培訓、技術指導、臨床研究等工作。制定完善聾兒語訓、腦癱、智力殘疾、孤獨癥兒童康復訓練、輔助器具適配等方面的專業康復機構建設標準和康復技術標準，推進康復機構規范化建設，提高康復服務的針對性和有效性。
　　（二）完善殘疾人教育服務體系，不斷提高殘疾人受教育水平。貫徹落實《殘疾人教育條例》，完善以特殊教育學校為骨干、隨班就讀和特教班為主體的殘疾兒童少年義務教育體系；將隨班就讀工作納入教師績效工資考核內容，建立完善殘疾兒童少年隨班就讀支持保障體系。以社區教育、送教上門等多種形式對重度肢體殘疾、重度智力殘疾、孤獨癥、腦癱和多重殘疾兒童少年等實施義務教育；有條件的地方可以舉辦專門招收重度殘疾兒童少年的康復教育學校。依托各類殘疾兒童康復機構、福利機構和學前教育機構開展學前殘疾兒童早期干預、早期教育和康復，做好殘疾兒童接受義務教育的轉移銜接服務。依托各類教育培訓、文化服務和殘疾人集中就業機構，大力掃除殘疾人青壯年文盲。
　　加快發展以職業教育為主的高級中等以上教育。有條件的設區的市和特殊教育學校舉辦殘疾人高中階段教育。加強殘疾人中等職業學校和高等特殊教育學院（專業）建設，拓寬專業設置，擴大招生規模，提高辦學質量。推動特殊教育學校和職業學校聯合辦學，促進職業教育培訓實訓基地等資源共享。鼓勵各級各類特殊教育學校（院）、職業學校及其他教育培訓機構開展多層次殘疾人職業教育培訓，建立殘疾人職業培訓補貼與培訓質量、一次性就業率相銜接的機制。
　　合理配置特殊教育資源，加強特殊教育研究，加強特殊教育師資力量培訓，加快特殊教育信息化建設，推進特殊教育課程改革和創新，不斷提高特殊教育的質量和水平。加強特殊教育學校規劃和建設，改善辦學條件。充分發揮特殊教育學校在殘疾兒童少年隨班就讀、社區教育、家長培訓、選派巡回教師等工作中的作用。
　　（三）建立健全殘疾人就業服務網絡，促進殘疾人穩定就業。貫徹《殘疾人就業條例》，落實殘疾人按比例就業、安置殘疾人單位稅收優惠、殘疾人個體就業扶持、政府優先采購集中使用殘疾人的用人單位的產品或服務等殘疾人就業促進和保護政策，完善殘疾人就業保障金征收使用管理等政策。政府開發的公益性崗位要按規定安置符合條件的殘疾人；用人單位招用殘疾人職工，應當依法與其簽訂勞動合同或服務協議，提供適合其身體狀況的勞動條件和勞動保護，在晉職、晉級、評定職稱、報酬、社會保險、生活福利等方面不得歧視殘疾人。妥善解決殘疾人勞動爭議，依法維護殘疾人勞動就業權利，切實保障殘疾人享有平等就業機會。
　　殘疾人就業服務機構是公共就業服務機構的重要組成部分。加強省、市、縣三級殘疾人就業服務機構的建設，將其納入公共就業服務體系統籌管理，在人力資源社會保障部門指導和委托下，綜合管理殘疾人勞動就業工作，為用人單位提供就業信息發布等支持性服務，為殘疾人提供職業指導、職業介紹、職業適應評估、就業和失業登記等就業服務；開展盲人按摩管理指導和服務工作；引導、支持智力、精神和重度肢體殘疾人輔助性就業。加強殘疾人職業技能鑒定工作。開展統一服務對象、統一業務流程、統一機構標識、統一人員標準和統一服務準則的殘疾人就業服務機構規范化建設。公共就業服務機構設立殘疾人服務窗口和服務項目，免費為殘疾人提供就業服務和就業援助。人力資源市場信息網絡將殘疾人就業信息納入其中，實現資源共享。
　　（四）加強農村殘疾人扶貧服務，促進殘疾人脫貧。政府有關部門要將農村貧困殘疾人作為扶貧開發重點對象予以扶持，農村金融機構要向殘疾人提供方便可及的金融服務，農民專業合作社、農業農村各種社會化服務組織等要加強對殘疾人的幫扶。充分發揮縣鄉兩級殘疾人服務社的作用，依托政府有關部門、農村金融機構和農民專業合作社、農業農村各種社會化服務組織等，扶持農村殘疾人從事種植業、養殖業、手工業、家庭副業等多種形式的生產勞動，提供產前、產中、產后配套服務，幫助農村殘疾人獲得扶貧貼息貸款，保障農村殘疾人充分享受各項惠農政策和社會保障政策，推動殘疾人扶貧開發政策與各項社會保障政策的有效銜接。
　　（五）健全殘疾人托養服務體系，大力發展居家助殘服務。建立健全以省級或省會城市托養服務機構為示范、設區的市和有條件的縣托養服務機構為骨干、鄉鎮（街道）和社區日間照料服務為主體、居家安養服務為基礎的殘疾人托養服務體系，為精神、智力殘疾人和其他各類重度殘疾人提供生活照料、職業康復、輔助性就業和工療、農療、文化體育、心理疏導、娛樂等服務。省級托養服務機構負責全省托養工作的服務示范、業務指導和培訓；設區的市和縣級托養服務機構為殘疾人提供基本和急需的托養服務，對日間照料和居家安養服務進行指導。鄉鎮（街道）、社區依托社區服務設施、福利機構開展日間照料等服務，以多種形式支持殘疾人居家安養。實施好“陽光家園”計劃。
　　（六）加快推進無障礙建設，方便殘疾人生活。加強無障礙設施建設和管理，提高無障礙設施建設質量。住房城鄉建設部門修訂完善無障礙相關標準、規范，加快推進城市道路、公共建筑、居住建筑、居住區、公園綠地無障礙設施建設和改造。教育、民政、鐵道、交通運輸、殘聯等部門制定完善特殊教育學校、福利機構、殘疾人綜合服務設施、鐵路旅客車站、碼頭、城市交通設施、民用機場旅客航站區等行業無障礙標準并監督實施。公共交通逐步完善無障礙設備。
　　推進信息和交流無障礙建設，提高全社會無障礙意識。有關部門要將信息交流無障礙納入信息化建設規劃，制定信息無障礙技術標準，推進互聯網和手機、電腦等信息無障礙實用技術和產品研發。政府政務信息公開要采取信息無障礙措施，公共服務機構要提供語音、文字提示、盲文、手語等無障礙服務。圖書和聲像資源數字化建設要實現信息無障礙。
　　（七）發展殘疾人文化體育服務，豐富殘疾人精神文化生活。鼓勵殘疾人廣泛參與基層文化體育活動，特殊教育學校、殘疾人專門協會、社區殘疾人組織要積極開展殘疾人群眾性文化體育活動，文化信息資源共享、流動舞臺車、全民健身等政府重點文化體育工程要有為殘疾人服務的內容。加強各級殘疾人文化藝術組織和團體建設，鼓勵殘疾人參與文化藝術創作。
　　圖書館、博物館、體育場館、群眾藝術館、文化館和鄉鎮綜合文化站、社區文化中心（街道文化站）等公共文化體育設施免費向殘疾人開放，并為殘疾人參加文化體育活動提供便利；有條件的公共圖書館設立盲文和盲人有聲讀物閱覽室。加強盲文出版和文化資訊建設，加大對盲文、盲人有聲讀物、殘疾人題材的圖書、音像制品出版等的扶持力度。各地電臺、電視臺積極創造條件，開設殘疾人專題節目和手語節目，影視作品和節目要加配字幕。
　　（八）健全殘疾人法律服務體系，維護殘疾人合法權益。建立以各級司法行政部門、法律援助機構提供的法律服務和法律援助為主導，以有關部門、殘聯、社會力量等提供的法律救助為補充的殘疾人法律救助體系。建立各級殘疾人法律救助工作協調機制，充分發揮縣級以上殘聯殘疾人法律救助工作站的作用，鼓勵和扶持民間組織、高等院校等通過多種形式為殘疾人提供法律救助服務。進一步完善殘疾人信訪工作機制，暢通信訪渠道，健全信訪事項督查督辦與突發群體性事件應急處置機制。將《中華人民共和國殘疾人保障法》等法律法規納入國家普法規劃，不斷增強全社會維護殘疾人權益的意識。
　　建設殘疾人口基礎信息管理系統和殘疾人社會保障與服務信息管理平臺，實現其與社會保障和公共服務管理信息平臺數據交換和資源共享。加強殘疾人社會保障和服務的統計工作，開展殘疾人基本狀況動態監測和調查。新建、擴建、改建一批骨干服務設施，使殘疾人服務設施布局合理、條件改善、服務能力增強。
　　四、建立完善殘疾人社會保障體系和服務體系建設的體制機制
　　（一）加強組織領導。地方各級政府要把殘疾人“兩個體系”建設納入本地國民經濟和社會發展總體規劃、相關專項規劃和年度計劃，各有關部門和單位要將殘疾人“兩個體系”建設列入職責范圍和目標管理，各級政府殘疾人工作委員會要加強統籌協調和監督檢查，城鄉基層組織要發揮在殘疾人“兩個體系”建設中的基礎性作用，將殘疾人社會保障和服務列入社區建設規劃，抓好各項政策措施的落實，確保取得實效。西部地區要突出重點，優先解決殘疾人的基本生活、就學、就醫等迫切需求；中部地區要加快發展，縮小殘疾人社會保障和服務與社會平均水平的差距；東部地區要全面建設，努力實現保障和服務的能力、水平與殘疾人的需求相適應，率先實現殘疾人社會保障和服務的制度化、專業化和標準化。要按照城鄉一體化要求，完善農村殘疾人保障制度和服務設施，加快推進城鄉殘疾人社會保障一體化和服務均等化。
　　（二）完善政策法規。建立穩定的經費保障機制，殘疾人社會保障和公共服務等經費通過各級財政預算安排、社會捐助及個人與單位負擔等多渠道籌集，其中財政投入隨著國民經濟發展和財政收入增長逐步增加；加大彩票公益金對殘疾人“兩個體系”建設的支持力度。將殘疾人康復、教育、就業、托養、文化體育、綜合服務等專業服務設施建設納入城鄉公益性建設項目，在立項、規劃和建設用地等方面優先安排，加大投入，重點扶持，并向中西部地區和農村地區傾斜。鼓勵各類民間組織、企業、個人和社會資本參與發展殘疾人服務業，在資金、場地、人才等方面予以扶持。大力發展殘疾人慈善事業。
　　加快殘疾人康復、教育、就業、托養、文化體育、社會工作等專門人才培養，將其納入國家教育和人才培養計劃，鼓勵高等學校開設相關課程。按照國家有關規定落實對為殘疾人服務的工作人員的工資待遇傾斜政策。通過國家科技支撐計劃、自然科學基金、哲學社會科學基金等渠道，支持、鼓勵高等院校、科研院所、企事業單位研究開發、推廣應用為殘疾人服務的輔助技術和產品。制定政策鼓勵扶持輔助器具等相關產業發展。
　　研究制定無障礙建設條例、殘疾預防和殘疾人康復條例和殘疾人社會福利、特殊勞動權益及就業保護規定，制定國家殘疾人分類分級標準及配套措施，修訂《殘疾人教育條例》。
　　（三）加強宣傳引導。調動各種宣傳資源，運用各種宣傳方式，大力宣傳黨中央、國務院對促進殘疾人事業的高度重視，宣傳加快推進殘疾人“兩個體系”建設的重要意義、政策措施、先進典型和新經驗、新成效，營造良好的輿論氛圍。大力弘揚人道主義思想和中華民族傳統美德，開展形式多樣的扶殘助殘活動，建立穩定的志愿者隊伍，培育良好的社會風尚。
　　（四）發揮殘疾人組織作用。各級殘聯受政府委托，承辦和管理殘疾人康復、就業、職業教育、托養等服務項目，做好殘疾評估、鑒定和制發第二代殘疾人證工作，掌握殘疾人社會保障和服務的基本情況和基礎數據，積極向政府反映殘疾人的特殊困難和需求，協助政府做好有關政策法規、規劃的制定和行業管理工作。發揮殘疾人專門協會的代表、服務、維權職能。鄉鎮（街道）、社區（村）殘疾人組織和殘疾人協會專職委員要深入開展調查摸底工作，建立殘疾人需求與保障檔案，做好殘疾人需求分析和轉介服務，促進各項社會保障和服務措施的落實。