規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程

（2009年5月31日湖北省第十一屆人民代表大會(huì)

常務(wù)委員會(huì)第三十二次主任會(huì)議通過）



為了保證憲法、法律、行政法規(guī)在本省行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行，根據(jù)《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）和我省實(shí)施《監(jiān)督法》辦法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合省人大常委會(huì)工作實(shí)際，制定本規(guī)程。

第一條 報(bào)送省人大常委會(huì)備案的規(guī)范性文件范圍：

（一）省人民政府、武漢市人民政府制定的規(guī)章；

（二）省人民政府發(fā)布的決定、命令、規(guī)定、辦法、細(xì)則等；

（三）市、州、直管市、神農(nóng)架林區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定；

（四）有解釋權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例所作出的解釋。

武漢市人民政府制定的規(guī)章，在報(bào)省人大常委會(huì)備案的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)報(bào)武漢市人大常委會(huì)備案。

第二條 前條規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)在該文件公布或者通過后三十日內(nèi)，提出備案報(bào)告，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署后，連同規(guī)范性文件文本及相關(guān)材料一式十份，報(bào)省人大常委會(huì)備案。

備案報(bào)告為上報(bào)公文，其格式由版頭、發(fā)文字號(hào)、簽發(fā)人、標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、發(fā)文機(jī)關(guān)署名、成文時(shí)間、印章等部分組成。

一個(gè)備案報(bào)告報(bào)備一件規(guī)范性文件。

第三條 報(bào)送備案的規(guī)范性文件，國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民，向省人大常委會(huì)提出的書面審查要求、審查建議，由省人大常委會(huì)辦公廳文書處負(fù)責(zé)接收、登記、存檔，并按照省人大各專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工提出辦理意見后，報(bào)常委會(huì)分管副秘書長批轉(zhuǎn)有關(guān)專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)研究。

第四條 專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)自收到備案的規(guī)范性文件之日起三十日內(nèi)，對(duì)該規(guī)范性文件是否存在下列情形進(jìn)行審查：

（一）超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；

（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；

（三）違反法定程序的；

（四）有其他不適當(dāng)?shù)那樾蔚摹?br>
第五條 專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)審查發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件有前條所列情形之一的，可以通知該規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)派員說明情況，并根據(jù)情況，報(bào)常委會(huì)分管副主任同意后，向文件制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。

第六條 報(bào)送的規(guī)范性文件涉及兩個(gè)或者兩個(gè)以上專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)，需要聯(lián)合審查的，或者專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要與法制委員會(huì)聯(lián)合審查的，報(bào)常委會(huì)分管副主任同意后，可以聯(lián)合進(jìn)行審查。

第七條 專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，可以征求省人大常委會(huì)立法顧問組成員、有關(guān)專家、組織的意見。

第八條 規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)自收到省人大常委會(huì)有關(guān)書面審查意見之日起三十日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)向相關(guān)專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)書面反饋是否修改的意見并說明理由。

專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)不予以修改的意見不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)及時(shí)向常委會(huì)分管副主任報(bào)告，并進(jìn)一步與該文件制定機(jī)關(guān)溝通；仍不能形成一致意見的，應(yīng)當(dāng)自收到反饋意見之日起十五日內(nèi)向主任會(huì)議提出處理意見或者依法提出建議撤銷該規(guī)范性文件的議案，由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。

第九條 省人大常委會(huì)審查認(rèn)為武漢市人民政府制定的規(guī)章有法定不適當(dāng)情形的，經(jīng)主任會(huì)議同意后，可以交由省人民政府或者武漢市人大常委會(huì)研究處理，并在三個(gè)月內(nèi)，向省人大常委會(huì)報(bào)告處理結(jié)果。

第十條 人民政府、人民法院、人民檢察院和下級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為有關(guān)規(guī)范性文件不適當(dāng)，向省人大常委會(huì)書面提出審查要求的，參照本規(guī)程有關(guān)備案審查的規(guī)定辦理。

第十一條 前條以外的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民，向省人大常委會(huì)書面提出規(guī)范性文件審查建議的，由有關(guān)專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)研究；必要時(shí)，報(bào)常委會(huì)秘書長同意后，由有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查。

第十二條 有關(guān)專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)根據(jù)情況，以適當(dāng)方式將研究或者審查的意見告知提出審查要求或者審查建議的單位或個(gè)人。

第十三條 專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)省人民政府所屬部門制定的文件有不適當(dāng)情形的，可以提出意見報(bào)常委會(huì)分管副主任同意后，交由省人民政府研究處理并回復(fù)結(jié)果；發(fā)現(xiàn)本行政區(qū)域其他國家機(jī)關(guān)、組織的文件有不適當(dāng)情形的，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出意見和建議。

第十四條 專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)辦理規(guī)范性文件備案審查工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)將辦理結(jié)果及相關(guān)材料交文書處存檔。

第十五條 規(guī)范性文件備案審查工作情況納入常委會(huì)工作報(bào)告，向省人民代表大會(huì)報(bào)告。

第十六條 規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年一月底前，將其上一年度制定的規(guī)范性文件目錄核報(bào)省人大常委會(huì)。

第十七條 省人大常委會(huì)法規(guī)工作室設(shè)立的規(guī)范性文件備案審查處負(fù)責(zé)相關(guān)的日常聯(lián)系、綜合協(xié)調(diào)工作，其主要職責(zé)是：

（一）宣傳貫徹規(guī)范性文件備案審查有關(guān)的法律法規(guī)；

（二）聯(lián)系、協(xié)調(diào)省人大常委會(huì)機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查的相關(guān)工作；指導(dǎo)下級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件備案審查的相關(guān)工作；

（三）對(duì)省人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)交辦的有關(guān)備案審查的規(guī)范性文件，提出研究意見；

（四）每半年收集、匯總規(guī)范性文件備案審查工作開展情況以及開展相關(guān)綜合信息的收集、研究、交流；

（五）承辦與規(guī)范性文件備案審查相關(guān)的其他日常工作。

關(guān)于《規(guī)范性文件備案審查

規(guī)程（草案）》的說明



省人大常委會(huì)法規(guī)工作室

主任會(huì)議：

現(xiàn)就擬訂《規(guī)范性文件備案審查規(guī)程（草案）》匯報(bào)如下：

一、制定《規(guī)范性文件備案審查規(guī)程》的必要性和主要依據(jù)

規(guī)范性文件備案審查是人大常委會(huì)監(jiān)督工作中的一個(gè)重要組成部分，是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的一項(xiàng)重要工作。省十屆人大常委會(huì)主任會(huì)議于2006年底通過了《關(guān)于辦理報(bào)送省人大常委會(huì)備案的規(guī)范性文件審查工作的意見》（以下簡稱《意見》），2008年5月29日，省十一屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過了《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》），將規(guī)范性文件備案審查工作納入了法制化、規(guī)范化的軌道，為省人大常委會(huì)順利、有效地開展規(guī)范性文件備案審查工作提供了法制保障。2008年12月，省人大常委會(huì)召開了全省市州人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作座談會(huì)，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作提出了要求。今年5月，省人大常委會(huì)法規(guī)工作室正式成立了備案審查處。從規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)際情況來看，總體上是好的，但這項(xiàng)工作還處于起步階段，與《監(jiān)督法》以及我省《實(shí)施辦法》的要求還存在一定差距，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面的問題：一是一定程度上還存在有件不報(bào)或不及時(shí)報(bào)送的現(xiàn)象；二是被動(dòng)審查還有待開展；三是工作程序需要進(jìn)一步完善；四是有關(guān)的工作機(jī)構(gòu)在職責(zé)任務(wù)和相互溝通方面還有待明確和加強(qiáng)。省人大常委會(huì)機(jī)關(guān)在開展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)相關(guān)的整改方案中，提出要“完善規(guī)范性文件備案審查的相關(guān)制度”。因此，制定《規(guī)范性文件備案審查規(guī)程》十分必要。

在擬定《規(guī)范性文件備案審查規(guī)程（草案）》（以下簡稱《規(guī)程（草案）》）過程中，主要依據(jù)是《立法法》、《監(jiān)督法》以及《實(shí)施辦法》等，同時(shí)，也參考了全國人大法規(guī)備案審查工作程序和外省市的相關(guān)規(guī)定。起草中，分別征求了省人大各專門（工作）委員會(huì)辦公室、法規(guī)工作室各處室、研究室各處、文書處；秘書長、各位副秘書長，各專門（工作）委員會(huì)主任委員（主任）、副主任委員（副主任），機(jī)關(guān)廳級(jí)干部，省政府法制辦，武漢市人大常委會(huì)法規(guī)工作室的意見，并根據(jù)反饋的意見進(jìn)行了研究修改。

鑒于我省實(shí)施《監(jiān)督法》辦法中已設(shè)專章對(duì)規(guī)范性文件備案審查作了規(guī)定，本規(guī)程作為具體工作制度，經(jīng)秘書長辦公會(huì)議討論，提請(qǐng)省人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過。

二、《規(guī)程（草案）》的起草思路

《規(guī)程（草案）》共十七條，在具體起草過程中主要考慮了以下幾個(gè)方面：一是依照我省實(shí)施辦法的規(guī)定，準(zhǔn)確把握規(guī)范性文件范圍。二是理順備案審查工作體制，充分發(fā)揮人大各方面的積極性。根據(jù)《監(jiān)督法》和《實(shí)施辦法》，省人大常委會(huì)是規(guī)范性文件備案審查的主體，是備案審查機(jī)關(guān)。從具體審查工作來講，省人大常委會(huì)是依托各專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)來開展備案審查工作的。在人大內(nèi)部既要有所分工，又要相互協(xié)作，把審查工作落實(shí)到處。三是處理好依法審查的原則性和審查結(jié)果處理方式的靈活性的關(guān)系。依據(jù)憲法和法律規(guī)定，省人大常委會(huì)對(duì)違法或者不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件有權(quán)予以撤銷，但其目的并不在于撤銷同級(jí)政府、下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定規(guī)范性文件的數(shù)量，而是通過審查，督促同級(jí)政府和下一級(jí)人大及其常委會(huì)依法制定規(guī)范性文件，確保規(guī)范性文件的合法妥當(dāng)，提高依法辦事的能力和水平。因此，開展這項(xiàng)工作既要堅(jiān)持維護(hù)國家法制統(tǒng)一，又要有利于改革發(fā)展穩(wěn)定，既要講法律效果，也要講社會(huì)效果。具體來講，審查機(jī)構(gòu)要依法審查，認(rèn)真研究，充分論證。經(jīng)過人大有關(guān)方面共同研究，認(rèn)為有關(guān)規(guī)范性文件確實(shí)違法或者不適當(dāng)?shù)模�一般�?yīng)當(dāng)先由人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與制定機(jī)關(guān)溝通，建議制定機(jī)關(guān)自行調(diào)整或者糾正，重大問題還要主動(dòng)向省委匯報(bào)，取得省委的領(lǐng)導(dǎo)和支持。只有當(dāng)相關(guān)規(guī)范性文件確實(shí)違法或者不適當(dāng)，經(jīng)認(rèn)真反復(fù)溝通仍然無法一致，有必要依法撤銷的，才依法啟動(dòng)撤銷程序。

三、主要內(nèi)容和需要說明的幾個(gè)問題

（一）關(guān)于報(bào)送省人大常委會(huì)備案審查的規(guī)范性文件的范圍問題

本規(guī)程主要規(guī)范省人大常委會(huì)的備案審查工作。根據(jù)《立法法》、《監(jiān)督法》以及《實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，《規(guī)程（草案）》將報(bào)備案審查的規(guī)范性文件的范圍進(jìn)一步明確為：省人民政府、武漢市人民政府制定的規(guī)章；省人民政府發(fā)布的決定、命令、規(guī)定、辦法、細(xì)則等；下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定；有解釋權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例所作的解釋。

武漢市人民政府制定的規(guī)章雖然須報(bào)省人大常委會(huì)備案，但從具體處理方式上可由省人大常委會(huì)將其轉(zhuǎn)交省人民政府或者武漢市人大常委會(huì)研究處理。省人民政府或者武漢市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果向省人大常委會(huì)報(bào)告。

省人民政府所屬部門制定的有關(guān)文件和其他國家機(jī)關(guān)（包括兩院）制定的有關(guān)文件，按照《監(jiān)督法》的規(guī)定和全國人大法工委的有關(guān)精神，不在本級(jí)人大常委會(huì)備案范圍。但是，為了保障法律、法規(guī)在本省的正確實(shí)施，省人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)省人民政府所屬部門以及其他國家機(jī)關(guān)制定的有關(guān)文件有不適當(dāng)情形的，可以交由省人民政府研究處理和向有關(guān)機(jī)關(guān)反映。省人民政府應(yīng)當(dāng)向省人大常委會(huì)反饋處理結(jié)果。

（二）關(guān)于對(duì)規(guī)范性文件審查的內(nèi)容問題

《立法法》第八十七條：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)予以改變或者撤銷：（一）超越權(quán)限的；（二）下位法違反上位法規(guī)定的；（三）規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（四）規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；（五）違背法定程序的。”《監(jiān)督法》第三十條：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃�一的，有�?quán)予以撤銷：（一）超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。”根據(jù)這兩條的規(guī)定，《規(guī)程（草案）》對(duì)規(guī)范性文件審查的內(nèi)容綜合作了一條規(guī)定。

（三）關(guān)于國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查要求或者建議的適用程序問題

除了規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)按照規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向省人大常委會(huì)報(bào)送備案以外，有關(guān)國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以依法提出對(duì)規(guī)范性文件的審查要求或者審查建議。審查要求與審查建議是有一定區(qū)別的。《規(guī)程（草案）》根據(jù)《監(jiān)督法》和《實(shí)施辦法》，就不同情況作出了下列不同的規(guī)定：

1、人民政府、人民法院、人民檢察院和下級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形，向省人大常委會(huì)書面提出審查要求的，參照本規(guī)程報(bào)送備案審查的程序辦理。實(shí)際上，就是也啟動(dòng)了備案審查程序。

2、其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民，向省人大常委會(huì)書面提出審查建議的，送備案審查機(jī)構(gòu)研究。必要時(shí)，報(bào)常委會(huì)秘書長同意后，送有關(guān)專門委員會(huì)或者工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。

特此說明。