國家林業局關于開展森林采伐管理改革試點的通知

林資發［2008］263號


　　森林采伐管理是我國林業管理制度的重要組成部分。20世紀80年代以來，我國采取了一系列的措施強化林木采伐管理，形成了一套較為嚴格的森林采伐管理體系，對保護森林資源起到了重要作用。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，集體林權制度改革和現代林業建設的不斷深入，現行的森林采伐管理與落實林農處置權的要求和森林經營的矛盾日益突出，特別是采伐申請程序復雜、渠道不暢，指標分配不合理、不及時，影響了正常的森林經營，亟待改革完善。為貫徹落實《中共中央　國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10號）精神，進一步完善森林采伐管理機制，切實鞏固集體林權制度改革成果，促進森林可持續經營，加快現代林業建設，我局決定，開展森林采伐管理改革試點工作。現將有關事項通知如下：
　　一、森林采伐管理改革試點的重要意義
　　森林采伐管理改革是全面推進集體林權制度改革的必然要求，是全面推進現代林業建設的戰略舉措，是全面推進森林可持續經營的現實需要，是林業改革的重要組成部分。集體林權制度改革后，林業的生產關系發生了重大變化，廣大林農擁有了林地承包經營權和林木的所有權，渴望明晰的經營權和處置權；同時，森林經營主體的落實，也為全面提升森林經營水平提供了重要條件。抓住這一機遇，建立與現代林權制度相適應的森林采伐管理新機制，對保障生態安全，釋放林業生產力，實現生態受保護、林農得實惠，促進廣大林區的和諧發展具有重要意義。
　　森林采伐管理改革涉及面廣、影響深遠，不僅關系到森林經營者的權益，還關系到林區的生態安全和全國林業的健康發展。先行開展試點工作，積極探索改革中可能出現的各種問題及解決辦法對保障全面改革的順利進行具有重要作用。各省級林業主管部門必須進一步解放思想，更新觀念、創新機制，以森林可持續經營管理為主線，統籌兼顧森林的多種效益，把握好集體林權制度改革的進程，根據本地區的實際情況，適時開展森林采伐管理改革試點工作。
　　二、森林采伐管理改革試點工作的指導思想、基本原則和總體目標
　　森林采伐管理改革試點工作必須以《中共中央　國務院關于加快林業發展的決定》和《中共中央　國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》精神為指導，全面貫徹落實科學發展觀，堅持嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用森林資源的基本方針，以森林可持續經營為主線，以森林資源數量增長、質量提高、結構優化為目標，不斷創新經營和管理機制，充分調動森林經營者發展林業的積極性，全面提升森林經營管理水平。
　　在改革試點工作過程中，必須堅持統籌生態管理與落實森林處置權的原則，確保生態受保護，林農得實惠；堅持分類指導、循序漸進的原則，確保改革有序展開；堅持依法經營、規范管理的原則，確保方便林農，依法行政；堅持可持續經營的原則，確保提高森林經營水平。
　　通過試點，在試點單位構建管理公正透明、經營科學有序、管理與經營相協調的森林采伐管理新機制，逐步建立起以森林分類經營為主線，縣級森林經營規劃為指導，森林經營方案為載體，小班經營為單元，多種經營模式為支撐的森林可持續經營新體系，最終實現森林采伐由指標控制向森林可持續經營管理轉變，為全面改革提供理論框架和實踐基礎。
　　三、森林采伐管理改革試點的重點內容
　　根據當前森林經營管理中存在的突出問題和加強林木采伐管理基礎工作的實際需要，改革試點主要圍繞下列重點內容展開。
　　（一）改革森林采伐限額管理，探索森林資源消耗管理的新途徑。在堅持森林采伐限額制度和基本原則的前提下，進一步優化采伐限額管理機制。森林采伐限額管理范圍可確定為規劃林地上的各類林木，其他林木采伐可不納入采伐限額管理。對規劃林地上的林木，建立以森林經營方案為基礎的森林采伐限額管理體系。已編制森林經營方案的，要按照森林經營方案確定的森林經營活動測算核定森林采伐限額；未編制森林經營方案的，可按照用材林的消耗量低于生長量和科學經營的原則宏觀測算核定森林采伐限額，平衡控制森林采伐總量。
　　簡化森林采伐限額指標結構，經國務院批準，各省、自治區、直轄市分解下達的“十一五”期間的年森林采伐限額可實行總量控制，也可以根據本地區森林資源保護管理和森林經營的實際需要由各省、自治區、直轄市重新設置分項限額。對年度木材生產計劃實行備案制。
　　（二）改革森林采伐管理方式，探索建立森林采伐分類管理的新機制。規劃林地上的林木，已編制森林經營方案的，按照森林經營方案分配采伐指標，批準采伐申請，核發林木采伐許可證；未編制森林經營方案的，按照森林資源所占份額和分類排序的原則安排采伐指標，批準采伐申請，核發林木采伐許可證。
　　其他林木，對具有特定防護功能的林帶、片林，可以縣為單位，按照全面建設、適時更新的原則，統一規劃，實行以規劃控制為主導的林木采伐管理機制。各樹種的更新采伐年齡和采伐更新方式由省級林業主管部門按照兼顧防護效益和經濟效益，統籌景觀控制和局部利用的原則合理確定。在確保更新的前提下，對符合更新采伐條件的林木采伐申請，林業主管部門及時核發林木采伐許可證。對群眾因調整種植結構等自發營造的林木，可由森林經營者自主經營，對申請采伐的，林業主管部門及時核發林木采伐許可證。
　　（三）簡化林木采伐管理環節，探索建立森林采伐高效管理的新模式。森林經營者需要采伐林木的，可以向鄉鎮林業工作站提出申請，也可以直接向縣級林業主管部門提出申請，取消其他各類中間審核環節。簡化伐區調查設計，對商品林實施簡易伐區調查設計，實行皆伐作業的，以面積控制為主，實行擇伐作業的以蓄積控制為主。對符合設計要求的，可按實際采伐量核銷采伐限額指標。
　　（四）加強科學經營管理指導，探索建立森林可持續經營管理的新體系。一是編制縣級森林可持續經營規劃。根據對森林功能的需求和森林資源的特點，進一步細化森林功能分區，控制不合理的經營安排，引導最佳森林培育模式，形成森林可持續經營的基本構架。二是在縣級森林可持續經營規劃的總體框架下，按照廣大林農能接受，林業部門可操作和具體實施簡易實用的原則，加快編制森林經營方案，使各類森林經營主體編制的森林經營方案所擬定的森林經營模式和森林經營活動與森林可持續經營規劃相銜接。三是開發多種森林可持續經營模式，針對不同區域、不同森林結構和功能以及不同經濟發展水平等特點，開發相應的森林可持續經營模式。通過以上三項工作，初步構建縣級森林可持續經營的總體框架。
　　四、森林采伐管理改革試點的范圍和審批程序
　　森林采伐管理改革試點主要在集體林權制度改革主體改革任務已經完成、管理工作到位的省、自治區、直轄市以縣（市）為單位展開。其他省、自治區、直轄市可以結合集體林權制度改革，選擇少數縣（市）同步進行。試點工作從2009年開始， 2010年底進行全面總結。擬進行森林采伐管理改革試點的省（區、市），可結合自身實際，制定試點方案，明確試點范圍、試點內容、試點目標、試點期限、政策界限等，報我局批準。在此基礎上，以縣（市）為單位制定詳細的實施方案，由省、自治區、直轄市林業主管部門批準后實施。
　　五、森林采伐管理改革試點的組織領導
　　森林采伐管理改革政策性強、涉及面廣、技術要求高，需要積極穩妥、循序漸進地推進。各級林業主管部門應將森林采伐管理改革試點納入當前林業工作的重要內容，成立專門領導小組，組織強有力的工作機構，研究、部署和組織開展試點工作。要結合集體林權制度改革，組織調研，了解不同區域和不同經營主體森林經營管理水平以及對森林采伐管理制度改革的需求，分析當前森林采伐管理對森林資源可持續經營和建立“三大體系”的影響，提出改革的具體內容和試點范圍，制定有針對性的改革措施和模式。試點過程中要積極協調、認真解決改革中出現的新問題；要落實工作目標責任制度，明確工作職責，確保改革工作落到實處；要進一步建立和完善相關管理規范及技術規程，使森林采伐管理改革試點工作始終依法進行、規范操作。