民政部關于加強自然災害救助應急預案體系建設的指導意見
　　
民發〔2008〕191號

各省、自治區、直轄市民政廳（局），計劃單列市民政局，新疆生產建設兵團民政局：


　　近年來，各地民政部門在當地政府的領導下，積極開展自然災害救助應急預案（以下簡稱救助應急預案）制定工作，全國省、市、縣三級應急預案體系基本形成，在應對近年來重特大自然災害，特別是在應對今年南方低溫雨雪冰凍災害和“5.12”汶川特大地震兩次巨災過程中，發揮了至關重要的作用。但是，目前部分市、縣和城鄉基層救助應急預案制定工作尚未完成，現有救助應急預案質量也參差不齊，制定和修訂任務仍然十分艱巨。為進一步完善救助應急預案體系建設，現提出以下指導意見。


　　一、加強組織領導，積極推進救助應急預案制定工作


　　各地民政部門要充分認識救助應急預案是自然災害管理工作的重要組成部分，各層級的救助應急預案是否健全、是否具有操作性，直接關系到應急救助工作的效率，直接關系到受災群眾基本生活的保障水平。為此，要高度重視救助應急預案體系建設，加強領導，精心組織，周密部署，落實責任，細化工作任務、目標和進度。在2009年3月底之前，完成所有市、縣預案的制定工作，完成省、市、縣三級現有預案的修訂工作。同時，重點推進城鄉基層預案建設，2009年之內完成基層鄉鎮（街道）和行政村（社區居委會）的預案制定工作，從而形成“縱向到底、橫向到邊”的救助應急預案體系，切實提高各級民政部門自然災害應急救助能力。


　　二、認真梳理內容，切實提高救助應急預案的操作性


　　各地民政部門要組織人員，分析評估現有預案，找準存在的問題，認真修訂，切實提高預案質量。在修訂過程中，要重點注意以下七個方面：一是把握定位，將救助應急預案列為本級政府的專項預案，爭取以本級政府名義印發，預案覆蓋的自然災害種類要全面；二是確保要素齊全，完整的預案應當包括預案制定依據和目的、適用范圍、組織指揮機構、應急準備、災情信息管理、預警響應、應急響應、災后救助、民房恢復重建和預案管理等內容；三是科學設定啟動指標，設定的指標要具體、量化、完整，要設定特殊情況下啟動預案的條件；四是合理劃分響應等級，省級救助應急預案最好設四個響應等級，市、縣兩級最好不少于三個響應等級；五是注意相互銜接，在響應等級、啟動條件以及響應措施等方面，要與同級其他預案和上下級救助應急預案相銜接；六是細化響應流程和措施，明確各項應急救助工作內容，詳細規定各響應級別工作流程；七是規范文本體例，按照國內外通行慣例，規范預案文本的章、節、款、項體例結構和標題。


　　三、強化管理機制，著力提高救助應急預案管理水平


　　各地民政部門要進一步加強救助應急預案管理，建立全過程管理機制。預案制定和修訂前要對本地自然災害情況進行分析，制定和修訂過程中要做好征求意見、專家咨詢和按程序審批等工作，發布后要做好實施、修訂、宣傳、培訓、演練等工作。上級要加強對下級預案制定和修訂工作的指導，省、市、縣、鄉四個層級的救助應急預案要報上一級民政部門備案，行政村（社區居委會）的救助應急預案要報縣級民政部門備案。要建立預案評估制度，通過開展桌面推演和現場演練檢驗預案質量，特別是要在每次災害應急救助結束后，及時總結分析預案執行效果，根據評估結果及時修訂完善預案內容，不斷提高預案的實用性。


　　為指導各地民政部門做好救助應急預案的制定和修訂工作，民政部編制了縣級以上（含縣級）、鄉鎮（街道）和行政村（社區居委會）《自然災害救助應急預案框架指南》，現一并印發，供參考。


　　各地民政廳（局）要將工作進展情況及時報民政部救災司。


　　
附件1

縣級以上（含縣級）制定和修訂自然災害救助應急預案框架指南

1 總 則
明確制定目的、制定依據、適用范圍和工作原則等內容，表述要準確，簡潔明了。
2 啟動條件
明確最低級別響應的啟動條件，其設定要與受災群眾生活救助需求密切相關，啟動指標要具體、量化、全面；明確將特殊情況列入啟動條件，如“對敏感地區、敏感時間和救助能力特別薄弱的‘老、少、邊、窮’地區等特殊情況，可酌情降低標準”、“政府決定的其他事項”等。
3 組織指揮體系及職責任務
3.1 組織機構及職責
明確指揮機構及相關組成部門的職責、權力和義務。
3.2 組織體系結構及運作機制
明確應急準備、災害預警預報、災情信息管理、應急響應、恢復重建等應急工作環節的主管和協作部門，以及相應的職責分工和聯動工作機制，并附圖表。
4 應急準備
4.1 資金準備
明確災害救助經費來源渠道、使用范圍、數量和管理監督措施，包括經費不足時的解決措施和途徑。
4.2 物資準備
明確救災物資儲備庫點分布、儲備物資的品種和數量、協議儲備方式，以及救助物資供應廠商名錄等；明確應急期間儲備物資的調撥和運輸方式程序，以及儲備物資不足時應急采購等解決途徑。
4.3 通信和信息準備
明確應急期間通信、災害信息保障制度和措施。詳細列出所有參與應急救助部門的通信聯絡方式，明確常規通信中斷情況下的應急通信方案；明確災害信息采集、報告、統計、評估制度和部門間災害信息共享交流機制，明確災害應急輔助決策支持的方式方法。
4.4 救災裝備準備
明確必須配備的救災工作設備和裝備，以及應急期間各部門救災裝備統籌調用方案。
4.5 人力資源準備
明確各類救援救助隊伍的緊急動員方案。
4.6 社會動員準備
明確社會動員的范圍、組織形式、工作程序和必要的保障制度，包括救災捐贈動員機制、運行機制、監督管理機制、捐助接收站點網絡以及部門和單位對口支援和幫扶機制等。
4.7 應急避難場所準備
明確利用現有公園、廣場、體育館、影劇院、學校等公共設施應急避難的方案，以及避難場所的地點和名稱。
4.8 救災技術準備
明確自然災害預警預報、應急通信和信息處理、應急救助等救災技術支撐系統。
4.9宣傳、培訓和演練
明確避災、自救和互救知識宣傳和培訓的責任部門和工作機制；明確開展預案演練的有關要求。
5 預警預防與信息管理
5.1 災害監測與報告
明確負責自然災害監測預警的部門及職責，以及預警信息通報和傳播制度。
5.2 預警預防和信息傳遞
明確自然災害預警預防的報告方式、途徑和監督制度；建立部門間預警預報信息交流平臺和制度，詳細列出預警預報專業部門和災害管理部門聯絡方式和交流機制；確定預警預報信息公開發布內容、途徑和審批程序。
5.3 災情信息管理
明確災情信息報告、統計、核定和新聞發布的制度，包括災情報告的內容、途徑、時限、程序，災情分析、評估、核定和新聞發布與宣傳的方法、流程以及部門分工職責等。
6預警響應
6.1 預警響應啟動
明確預警響應啟動條件，主要圍繞災害風險對生命和生活的影響設定預警響應啟動的情形或條件。
6.2 預警響應程序
明確啟動預警響應的報批程序。
6.3 預警響應措施
明確必須采取的預警響應措施，如應急值班、信息報告、派出工作組和應急準備檢查等；明確視情況可能需要采取的預警響應措施，如應急避難場所啟用、救災款物調撥準備、部門協作機制和專家咨詢等。明確預警響應與應急響應的銜接機制。
7 應急響應
7.1 基本要求
明確“條塊結合、以塊為主”的響應原則，災害發生后各級人民政府同時啟動相關層級和相關部門應急救助預案；確定災情報告、響應等級和責任主體、啟動和結束響應程序、響應措施等內容。
7.2 響應等級
明確響應等級和各等級啟動指標。省級預案最好設四個響應等級，四級為最低響應級別，一級為最高響應級別；市、縣兩級預案最好不少于三個響應等級。響應等級設定要注意上下級銜接，省級預案要與國家自然災害救助應急預案相銜接，市級預案要與省級自然災害救助應急預案相銜接，縣級及以下級別的預案同理。
各響應等級啟動指標的設定要科學、合理、量化，易于操作；要涵蓋所有自然災害種類和其他突發公共事件需要為群眾提供生活救助的情形；啟動指標要針對自然災害造成的直接損害后果劃分等級，指標要具體、全面、量化，圍繞受災群眾衣、食、住等基本生活救助需求設定，盡量避免使用難以操作的程度或描述性指標；啟動指標既可用災害損失的絕對值表示，也可用比例來表述；啟動指標要注意與上下級響應等級的銜接關系相對應；啟動指標要考慮應酌情降低啟動指標的特殊情況。
7.3 響應啟動和終止程序
明確各等級啟動和終止響應的決策主體、相關責任人或部門職責、決策流程等。具體規定報告和分析評估災情、復核災情和提出響應建議、審核災情、決定啟動響應等各個環節的責任主體和工作流程，并附工作流程圖；同時，明確規定終止響應的程序和要求。
7.4響應措施
明確各等級響應措施。要詳細規定預警預報、通信保障、應急值班、災情收集和報告、派出工作組、轉移安置場所設置、救助款物安排、社會動員、災情發布和新聞宣傳、災后評估等工作內容，并落實到部門和崗位。
8 災后救助與恢復重建
8.1 災后救助
明確災后救助的責任部門、救助措施、工作程序和部門協作，包括救助人口摸底評估和統計、救助方案的制定、救助資金和物資籌措方式和渠道、救助款物發放管理制度、相關部門配套政策措施、救助情況社會公布等工作內容。
8.2 恢復重建
明確恢復重建的責任主體、部門職責、資金和政策支持措施。依照項目管理模式，確定具體工作流程，包括需求評估、規劃選址、制定工作方案、出臺配套政策、籌措資金、部門協作、督導指導、檢查驗收等主要環節。
9 附則
9.1 名詞術語解釋
包括自然災害類別、等級、相關災情指標和應急救助工作術語等名詞的定義以及預案中其他需要界定的術語解釋。
9.2 獎懲和法律責任
明確對應急救助工作中表現突出的單位和個人予以表彰，以及負責表彰的部門和方式；明確對應急救助過程中傷殘和犧牲人員的撫恤政策；明確應急救助工作過程中失職或犯罪人員的行政或法律責任。
9.3 預案管理與更新
明確預案管理部門，預案評估、演練和更新修訂程序，以及對下級預案的制定要求等。
9.4 制定與解釋部門
明確預案制定部門、審批部門、發布部門和解釋部門。注明聯系人和電話。
9.5 預案的實施或生效實效
明確預案生效時間。
10 附錄
10.1 與本預案相關的突發公共事件應急預案
10.2 預案目錄
10.3 各種規范文本
包括預案啟動審批、應急期間信息通報、新聞發布等文本格式。
10.5 相關機構和人員聯系方式
詳細列出預案參與部門（單位）及聯系人名單和通聯方式，并及時更新。




附件2
鄉鎮（街道）制定和修訂自然災害救助應急預案框架指南

1 目標任務
明確制定目的、任務和適用范圍，表述要準確，簡潔明了。
2 基本情況
2.1本鄉鎮（街道）基本情況。包括轄區內行政村（社區居委會）、自然村的數量和分布、總人口和戶數（包括常住人口和外來人口）、房屋數量與結構（包括危房數量）、耕地面積和種類（水田、旱田、山坡地、林地等）、主要農作物等。說明五保戶、低保戶、殘疾家庭、優撫家庭、家中無勞動力的老年人、幼兒園、小學、中學等各類學生數量等；可附本鄉鎮（街道）行政區劃圖作為附件。
2.2本鄉鎮（街道）所屬行蓄洪區情況，轄區內河流、水庫、橋梁的數量和分布情況。
2.3本鄉鎮（街道）道路交通、通信、電力、供水、供氣、水利等基礎設施情況。
2.4本鄉鎮（街道）內工廠（特別是煤礦、化工廠、危險品生產廠家等）的數量和分布情況。
3 災害風險
3.1 本鄉鎮（街道）自然災害發生規律和特點，自然災害隱患點分布情況。
3.2 不同自然災害可能影響的房屋、耕地、道路、電力、通信、供水、水利設施和居民分布情況。
3.3 本鄉鎮（街道）內工礦企業（特別是危險品生產廠家）、公共基礎設施因自然災害或其他原因發生事故時，可能受影響的居民分布情況。
4 啟動條件
明確災害發生或重大災害風險預警時啟動本預案的條件，啟動指標要量化、細化，要與受災群眾生活救助需求密切相關且便于操作。
5 指揮機構和職責任務
明確行政首長負責制、應急指揮機構、人員分工及其工作職責，可根據實際情況設立綜合、信息、搶險、巡邏、保障等工作小組。按照災前、災中、災后救災工作的不同階段，明確應急準備、災害預警預報、災情信息管理、應急響應、恢復重建等應急處置環節的主管和協作人員。印發本級指揮機構成員和所轄行政村（社區居委會）指揮機構負責人通訊錄。明確向上級報告災情和救災工作信息的聯絡人和通聯方式。
6 應急準備
6.1 應急安置和醫療衛生場所準備。包括本鄉鎮（街道）現有應急避難、集中安置點和醫療衛生場所數量、分布和服務能力（含可安置人口、可救治人口情況等），可在行政區劃圖中標示。
6.2物資準備。包括本鄉鎮（街道）救災物資儲備點分布、儲備物資的品種和數量，與主要生活用品銷售商建立應急供貨協議等。明確應急期間救助物資的運輸、發放的方式和程序，以及儲備物資不足時緊急采購或向上級申請等解決途經。
6.3 救災裝備。明確通信、交通工具和搶險救災裝備的調撥使用方案。
6.4 人力準備。明確災害信息員，明確災害發生后搶險救援隊伍、應急救助隊伍和社會志愿者的聯動協調機制。
6.5宣傳、培訓和演練。明確避災、自救和互救知識宣傳和培訓的責任部門和工作機制；明確開展演練的有關要求。
7 災害預警
明確本地災害風險預警的部門及職責，及時向所轄行政村（社區居委會）傳遞災害預警信息的方式、對象和責任人等。
8 信息報送
落實自然災害情況統計制度和災害信息員制度，明確災情信息報送的責任主體，規定災情信息收集和報告的內容、途徑、時限和程序等，發生重大自然災害時可越級報告；明確災情信息零報告制度和續報、核報制度。
9 應急響應
9.1基本要求：明確參與響應的相關負責人和職責，明確啟動和結束響應程序、響應措施等內容，程序和措施要具體、明確，操作性強。
9.2緊急轉移：明確本鄉鎮（街道）負責緊急轉移安置受災群眾的責任人，鄉鎮（街道）干部分片包干和所轄行政村（社區居委會）領導責任制度；請求上級緊急支援的工作程序。
9.3生活救助：明確負責受災群眾臨時生活救助的責任人、所轄行政村（社區居委會）職責分工、生活救助的主要內容和時間要求等；規定救災款物發放和監督程序；請求上級支持的工作程序。
10 災后救助與恢復重建
10.1 災后救助。明確災后救助的責任主體和救助措施，包括救助人口摸底評估和統計、救助方案的制定、救助款物發放管理制度、監督制度和救助情況公示等。
10.2 恢復重建。明確恢復重建的責任主體、資金和政策支持措施。確定恢復重建工作流程，包括需求評估、規劃選址、制定工作方案、籌措資金、督導指導和檢查驗收等主要環節。
11 附錄
11.1 市（地、州）、縣（區）自然災害救助應急預案。
11.2自然災害情況統計制度、災害信息員職業標準和制度。
11.3 本鄉鎮（街道）應急救助指揮機構人員名單和聯系方式（含所轄行政村（社區居委會）責任人）、上級縣（區）應急救助聯絡人員名單和聯系方式。
11.4本鄉鎮（街道）行政區劃圖。



　

附件3

行政村（社區居委會）制定和修訂自然災害救助應急預案框架指南

1 目標任務
明確制定目的、任務和適用范圍，表述要準確，簡潔明了。
2基本情況
2.1 本行政村（社區居委會）基本情況。包括村民小組（居民小區）數量和分布、總人口和戶數（包括常住人口和外來人口）、房屋數量與結構（包括危房數量）、耕地面積和種類（水田、旱田、山坡地、林地等）、主要農作物等。說明五保戶、低保戶、殘疾家庭、優撫家庭、家中無勞動力的老年人、幼兒園、小學、中學、大學等各類學生數量等。
2.2 本行政村（社區居委會）所屬行蓄洪區情況，境內河流、水庫情況。
2.3 本行政村（社區居委會）道路交通、通信、電力、供水、供氣、水利等基礎設施情況。
2.4 本行政村（社區居委會）工廠（包括危險品生產廠家）、學校數量和分布情況。
3 災害風險
3.1 本行政村（社區居委會）自然災害發生規律和特點，自然災害隱患點分布情況；
3.2 不同自然災害可能影響的房屋、耕地、道路、電力、通信、供水、水利設施和居民分布情況。
3.3本行政村（社區居委會）內工礦企業（特別是危險品生產廠家）、公共基礎設施因自然災害或其他原因發生事故時，可能受影響的居民分布情況。
4 啟動條件
啟動指標要結合本地實際，具體量化，注意與鄉鎮（街道）應急救助預案銜接。
5 指揮機構和工作職責
明確本行政村（社區居委會）應急指揮機構、人員組成以及相關工作職責。可根據實際情況設立綜合、信息、搶險、救援、巡邏、保障等工作小組，確定相應工作制度和責任人，印制指揮機構圖表和聯絡方式；明確本行政村（社區居委會）下轄村民小組（居民小區）應急救助負責人；明確向上級報告災情和救災工作信息的聯絡人和通聯方式。
6 應急準備
6.1 應急避難安置點準備。根據本行政村（社區居委會）現有應急避難或集中安置點的數量和分布情況，確定轉移安置方案。
6.2物資準備。包括應急避難場所物資儲備方案；本地主要生活用品零售點的數量和分布，以及應急期間救助物資分發方式、程序，物資不足時緊急采購或向上級部門申請等解決途徑。
6.3 救災裝備準備。明確本行政村（社區居委會）搶險救助工作通信、交通等裝備的配置和使用方案。
6.4 人員準備。明確本行政村（社區居委會）災害信息員、民兵預備役（聯防隊）等應急救助人員的組成和應急動員聯動工作程序。
6.5宣傳、培訓和演練。包括避災、自救、互救知識等內容的宣傳；對指揮機構成員的培訓內容和形式；明確開展演練的有關要求。
7 災害預警
明確接到上級災害預警預報信息或發現特別緊急險情時，預警信息的傳遞方式、傳遞對象和責任人等，確保每個群眾都能及時收到預警信息。
8 信息報送
明確災情信息報送的領導責任和災害信息員，災情報告的內容、途徑、時限和程序等，發生重大自然災害時可越級向縣級民政部門直接報告；明確災情信息零報告制度和續報、核報制度。
9 應急響應
9.1基本要求：明確災情報告、啟動和結束響應程序、響應措施等內容。
9.2緊急轉移：明確負責緊急轉移安置受災群眾的責任主體、組織指揮機制和干部分片包干責任制；詳細規定緊急轉移路線、方式等，對災害風險隱患點居民、危房住戶、五保戶、低保戶、殘疾家庭、家中無勞動力的老年和中小學生等特定人群的緊急轉移要有詳細方案；請求上級支援的途徑和方式。
9.3生活救助：明確負責受災群眾生活救助的責任主體，生活救助的主要內容、時段和標準等；詳細規定救災款物發放和監督程序；請求上級支持的途徑和方式。
10 災后救助與恢復重建
10.1 災后救助。明確災后救助的責任主體和救助措施，包括救助人口摸底評估和統計、救助方案的制定、救助登記卡發放、救助款物發放管理制度、救助情況公示等。
10.2 恢復重建。明確恢復重建的責任主體、方式方法、組織領導體系、資金補助和政策支持措施等。確定恢復重建工作流程，包括需求評估、因災倒房臺帳登記、規劃選址、制定工作方案、籌措資金、督導指導和檢查驗收等主要環節。
11 附錄
11.1 縣（區）、鄉鎮（街道）自然災害救助應急預案。
11.2 自然災害情況統計制度、災害信息員職業標準和制度。
11.3 本行政村（社區居委會）應急救助指揮機構人員名單和聯系方式、上級鄉鎮（街道）應急救助聯絡人員名單和聯系方式。


　　

二〇〇八年十二月九日