中國2008－2012年反洗錢戰略


摘 要

經過五年的努力，中國建立了一套較為完整的反洗錢法律、監管和組織機構體系。目前，反洗錢領域的各項工作正在向縱深發展，中國人民銀行會同反洗錢工作部際聯席會議成員單位共同制定并發布《中國2008－2012年反洗錢戰略》（以下簡稱《戰略》），以統籌、指導和推動全國反洗錢工作的開展，共同預防和打擊洗錢犯罪行為。

《戰略》以2008年為基期，2012年為規劃期末年。《戰略》覆蓋范圍未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省。

目 錄

一、反洗錢發展概述

（一）反洗錢發展現狀

（二）機遇與挑戰

二、指導思想和總體目標

（一）指導思想

（二）總體目標

（三）實施原則

（四）實施步驟

三、具體目標和行動要點

（一）完善反洗錢刑事法律

（二）構建國家反恐怖融資網絡

（三）提升反洗錢監管有效性

（四）建立特定非金融行業反洗錢制度

（五）加強國內部門間交流合作

（六）培養高素質反洗錢專家隊伍

（七）積極參與國際合作與標準制定

（八）全力追償境外犯罪收益 3

一、反洗錢發展概述

（一）反洗錢發展現狀

2003年至2008年，中國反洗錢工作參照國際標準，立足中國國情，在刑事立法、預防措施、制度安排和國際合作等方面取得了世人矚目的快速發展和顯著進步，確立了中國反洗錢法律、監管和組織機構的基本框架，建立起了較為完整的反洗錢制度。

在刑事立法方面，全國人大常委會2001年和2006年兩次修訂《刑法》，目前已經形成了以第一百九十一條“洗錢罪”、第三百一十二條“掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第三百四十九條“窩藏、轉移、隱瞞毒品、毒贓罪”在內的核心條款，覆蓋了主要的洗錢行為。

在預防措施方面，全國人大常委會于2006年10月審議通過《中華人民共和國反洗錢法》，從法律上確立了中國反洗錢行政管理體制，明確了金融機構的反洗錢義務。中國人民銀行對2003年頒布的三個反洗錢規章進行了修訂，相繼頒布或會同有關部門頒布了《金融機構反洗錢規定》等四個反洗錢規章，將反洗錢監管范圍由銀行業金融機構擴大到證券業、期貨業、保險業等金融機構；統一了本外幣反洗錢管理；調整了大額和可疑交易報告的標準、路徑、時間等內容。中國人民銀行自2004年起持續開展金融機構反洗錢現場檢查，并于2007年開始建立反洗錢非現場監管制度。經過近幾年的努力，中國金融機構普遍建立起反洗錢內控制度，開展客戶盡職調查，貫徹落實大額和可疑交易報告制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度。

在制度安排方面，中國人民銀行于2003年成立了反洗錢局，開始承擔原由公安部負責的中國反洗錢工作的協調職責，建立健全由23個成員單位組成的反洗錢工作部際聯席會議機制以及金融監管部門反洗錢協調機制，在《中華人民共和國反洗錢法》起草、金融行動特別工作組（FATF）申請加入過程中發揮了重要作用。中國人民銀行于2004年專門成立了中國反洗錢監測分析中心，目前已與大多數金融機構實現了數據的聯網報送，形成了覆蓋全國金融業的反洗錢監測分析網絡。中國人民銀行頒布了一系列規范性文件，開展反洗錢檢查和調查，并與公安部門等在案件協查方面建立了合作機制。2006年，國家外匯管理局反洗錢職能、機構、人員和信息系統向中國人民銀行劃轉，實現了反洗錢本外幣的統一管理。現在，中國人民銀行36個副省級以上分支機構都設立了反洗錢處，為反洗錢工作的發展提供了組織保障。

在國際合作方面，中國已經簽署并批準了聯合國與反洗錢和反恐怖融資相關的國際公約，顯示了中國政府打擊洗錢和恐怖融資犯罪活動的決心。作為聯合國安理會常任理事國，認真執行聯合國有關反恐決議，履行國際義務。積極參加反洗錢國際組織的活動，于2004年與有關國家一起創立了區域反洗錢國際組織——歐亞反洗錢與反恐怖融資組織（EAG），2007年成為全球反洗錢國際組織——金融行動特別工作組（FATF）的正式成員。堅持平等互利原則，開展情報交流、合作培訓、協助調查、追回財產、引渡或遣返犯罪嫌疑人等多方面國際合作。截至2008年2月，已與14個國家和地區的金融情報機構簽署了反洗錢與反恐怖融資金融情報交流合作諒解備忘錄或協議。

（二）機遇與挑戰

歷經數年的發展，中國反洗錢度過了初期學習、探索、創新和調整的階段，正向全面和縱深發展階段邁進。從2008年至2012年的五年是中國反洗錢工作發展的重要戰略機遇期，也是檢驗和完善反洗錢制度的重要戰略機遇期。一方面,隨著各項反洗錢工作的推進,金融機構反洗錢合規水平逐步提高,全社會和各部門對洗錢活動的認知程度不斷深化,反洗錢制度和機制的獨特作用和有效性日益顯現。另一方面，中國成為FATF成員后積極參與反洗錢國際標準的制訂與執行，FATF將于2011年開展第四輪互評估，目前正在對現有反洗錢國際標準進行回顧審查和修訂。

分析評估反洗錢工作現狀是制定反洗錢戰略的前提條件。中國反洗錢工作雖然取得了很大成績，但整體上仍處于起步階段,反洗錢制度體系還有待進一步完善，反洗錢工作機制還沒有充分發揮作用，各行業、各地區反洗錢工作開展不平衡，反洗錢制度整體有效性還有待進一步提升。
二、指導思想和總體目標

（一）指導思想

《戰略》的指導思想是，分析國際國內反洗錢形勢和挑戰，總結實踐經驗，繼續完善現有反洗錢體系；從中國國情出發，以國內風險評估為基礎，注重中國實踐和創新，檢驗國際標準適用于中國的合理性；制定覆蓋全社會的、統一的國家反洗錢發展戰略，明確反洗錢工作的總體目標、實施原則和實施步驟，努力探索創建具有中國特色的、有效的反洗錢模式；在制定和實施我國反洗錢戰略中，堅持針對性、均衡性和有效性并重的原則，統籌兼顧，分階段、有步驟地實施，重點完善核心制度，穩步推進體系構建，發揮工作機制效率，全面提升反洗錢制度的有效性。

（二）總體目標

《戰略》的總體目標是，2012年前，構建符合國際標準和中國國情的反洗錢工作體制；建立完善的反洗錢和反恐怖融資法律法規體系；建立覆蓋金融業和特定非金融行業的可疑資金交易監測網，創建具有中國特色的“以防為主、打防結合、密切協作、高效務實”的反洗錢機制，有效防范、打擊洗錢等犯罪活動，維護正常的金融管理秩序和社會秩序，保障國家利益和經濟安全。

（三）實施原則

《戰略》制定和實施的原則是，兼顧針對性、有效性和均衡性。

——針對性。針對性是指在風險評估基礎上，合理調配資源，明確目標，集中資源防范和打擊與特定嚴重犯罪有關的洗錢活動。

——有效性。有效性是指有效預防、打擊和懲治洗錢行為，設計指標體系，量化衡量反洗錢措施對反洗錢目標的實現效果。

——均衡性。均衡性是指適當考慮金融業和特定非金融行業的反洗錢成本和對客戶隱私、商業秘密的保護，在防范和打擊洗錢犯罪活動與增加資源投入、保護合法權益之間保持平衡。

（四）實施步驟

各反洗錢職能部門將在反洗錢工作部際聯席會議框架下協商討論，促進共識，加強洗錢類型研究，開展洗錢風險評估，共同制定和執行《戰略》，以預防洗錢行為，打擊洗錢犯罪。落實《戰略》應區分輕重緩急，著力完善核心制度，注重執行效果。定期評估反洗錢工作進展，確定下一步工作重點。在執行過程中，中國人民銀行將會同反洗錢工作部際聯席會議成員單位制定具體的時間進度安排和任務分工。
三、具體目標和行動要點

總體目標進一步分解為八個具體目標，并為每個具體目標制定相應的行動要點。

（一）完善反洗錢刑事法律

進一步完善洗錢犯罪刑事立法，制定關于洗錢罪認定的司法解釋。具體包括以下行動要點：

1．分析總結洗錢案例，推動懲治洗錢犯罪有關的立法和司法工作。中國人民銀行及有關部門對反洗錢司法實踐的具體情況開展調查研究，總結洗錢犯罪刑事立法在法律適用過程中的問題，提出對策建議，為完善反洗錢刑事立法和司法工作提供實踐參考。

2．制定洗錢犯罪司法解釋，加強洗錢案件起訴和審理。研究解決洗錢犯罪刑事案件具體法律適用問題。

（二）構建國家反恐怖融資網絡

建立健全預防和打擊恐怖融資活動的法律制度和監管制度。

1．完善反恐怖融資相關司法解釋，打擊為恐怖活動募集資金的行為。

2．建立涉恐資產凍結機制。進一步明確恐怖融資預防、打擊和司法協助等相關規定，建立報告、查封、凍結、扣押和沒收涉恐資產的制度、規定和程序。結合國內實際情況，根據中國已參加的《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》、其他反恐怖公約、聯合國安理會反恐怖決議的有關反恐怖融資條款的規定，進一步完善反恐怖融資制度和機制。

3．在國家反恐怖協調機制框架下，研究制定適應中國反恐怖工作現狀的反恐怖融資戰略規劃，確定今后一段時期國家反恐怖融資工作的指導思想、總體目標和行動要點。

4．加強涉恐資金監測，建立全國性預防恐怖融資網絡。

5.研究跟蹤恐怖組織和恐怖分子的活動特點，提升對涉嫌恐怖融資可疑交易報告的監測分析水平，逐步形成符合中國國情的反恐怖融資監測指標和分析模型。

6.加強對金融機構、非營利性組織有關跨境恐怖融資的監督檢查，提高金融機構及全社會對反恐怖融資的認識，遏制和截斷恐怖組織和恐怖分子的融資渠道。

（三）提升反洗錢監管有效性

推行風險為本的反洗錢監管方法，不斷完善反洗錢監管機制，充分發揮反洗錢監管的效能。

1．開展風險評估，推行風險為本的監管原則。在開展風險評估基礎上，推行風險為本的監管模式，提升金融機構對洗錢風險的認識程度，指導金融機構確立和執行風險為本的反洗錢制度，切實提高反洗錢的有效性。

2．建立向金融機構以及特定非金融機構發布涉嫌洗錢犯罪、恐怖組織和恐怖分子名單的制度，制定名單管理的程序和操作指引，提示風險。

3．加強監管部門間的協調，推動行業自律。依法建立和完善中國人民銀行與金融監管部門之間、中國人民銀行與其他行政主管部門之間的監管協調制度，建立監管信息交流機制。開展與私營部門對話和協商，指導相關部門和行業自律組織制定反洗錢指引，督促行業自律。

4．逐步減少可疑交易的客觀標準，強化金融機構的自主識別能力。指導金融機構在客觀指標基礎上充分發揮主觀能動性，逐步實現以主觀分析為主，輔以客觀指標的可疑交易報告形成方法，提高可疑交易報告的情報價值。

5．加強法人機構反洗錢管理，提高整體合規水平。對管理不善、分支機構受到當地反洗錢監管部門處罰較多的金融機構總部，加強指導和監督，必要時采取相應的處罰措施。

6．研究大額現金管理政策，加強大額現金使用情況的監督。加強重點區域現金使用環境和使用主體的監督管理。

（四）建立特定非金融行業反洗錢制度

研究、制定特定非金融行業反洗錢與反恐怖融資制度，分階段逐步在特定非金融行業開展反洗錢與反恐怖融資工作。

1．開展聯合調研，研究建立反洗錢制度。在反洗錢工作部際聯席會議制度框架下，中國人民銀行與財政部、商務部、住房城鄉建設部、司法部等部門對特定非金融行業的洗錢風險及對策成立專題組，開展聯合調研，研究制定特定非金融行業的反洗錢制度。

2．評估各行業洗錢風險，制定并頒布相關反洗錢規定。在評估中國相關行業風險基礎上，制定特定非金融行業的反洗錢規則并分步啟動實施。

3．發揮行業組織作用，加強反洗錢自律。發揮相關部門和特定非金融行業自律組織的作用，指導行業自律組織制定反洗錢指引，督促行業加強反洗錢自律。

（五）加強國內部門間交流合作

繼續完善國內反洗錢各部門之間的溝通和交流機制，加強中國反洗錢監測分析中心接收、分析可疑交易的能力建設，發揮金融情報在反洗錢調查、司法和監管中的支持作用。

1．加強部門合作，形成順暢合作渠道。加強反洗錢行政主管部門與公安、海關、稅務、民政等執法部門，銀行業、證券期貨業、保險業等金融監管機構和外匯管理部門在政策制定、信息共享和案件查處方面的合作力度，逐步建立情報會商、聯合辦案和案件通報制度。

2．積極推動反洗錢監測分析工作，加強反洗錢信息化建設，開展洗錢案例及相關分析模型的研究，提高金融情報數據智能化分析和挖掘水平，為實際辦案提供有價值的數據支持。

3．加強國家反洗錢數據庫建設，積極推進與相關部門的信息共享機制建議，加強與公安身份信息、貿易進出口信息、稅收征管信息、工商注冊信息、民政注冊信息系統的聯系，提高反洗錢情報信息的準確性和有效性。

4．擴大和規范金融情報的使用。進一步完善有關反洗錢情報運用的法律制度，在法律框架或簽署部門合作協定的基礎上，擴大和規范金融情報的使用范圍，規范對反洗錢信息的查詢，形成合法有效、切實可行的信息查詢、情報會商、反洗錢調查模式。

5．研究建立關于跨境匯款的金融監管和反洗錢監管制度，打擊非法跨境轉移資金行為。加強現金跨境攜帶申報制度，研究建立無記名可轉讓票據跨境攜帶申報制度，建立中國人民銀行與海關之間的反洗錢信息溝通機制。

6．嚴厲打擊洗錢犯罪活動。充分利用反洗錢機制，加大對大案要案的調查破獲力度，不斷提高打擊洗錢及相關犯罪活動的有效性。

（六）培養高素質反洗錢專家隊伍

規劃制訂全國范圍內覆蓋多部門多行業的反洗錢人才培訓計劃。注重理論專題研究與實務操作相結合，國內培養與境外培訓相結合，基礎人才培養和專家隊伍建設相結合，培養一支由基礎人才、專家隊伍和國際專家構成的多層次的反洗錢專家隊伍。

1．研究反洗錢領域人力資源管理戰略規劃。搭建專家隊伍建設平臺，建立與當前反洗錢工作相適應的人才選拔機制和人才儲備培養制度，培養和建立一支專家型、進取型、多元化的專家隊伍。

2．制定關于反洗錢監管、監測分析、調查和執法司法方面的專業人才序列規劃。培養一批反洗錢法律專家、監管專家、情報分析和調查專家。

3．通過組織研究當前國際國內反洗錢工作中的趨勢、熱點問題，培養有國際影響力的反洗錢專家。

4．加強反洗錢系統理論建設和政策宣傳，普及全社會的反洗錢基礎知識，呼吁全社會參與共同打擊洗錢和恐怖融資活動。

（七）積極參與國際合作與標準制定

在國際反洗錢組織中發揮積極作用是中國反洗錢工作的長期戰略。

1．在FATF下一輪評估周期內，加速推動中國反洗錢工作，提高在FATF關鍵建議方面的評級。

2．積極參與反洗錢國際組織活動。參與FATF互評估、國際合作評估以及政策建議制定等工作。

3．擴大金融情報的國際交流。開辟國際金融情報的雙邊和多邊交流渠道，擴大中國反洗錢情報來源，提升情報預警能力。

4．加強與周邊國家的合作與援助。加強反洗錢對外交流與合作，開展對周邊國家和地區的反洗錢、反恐怖融資合作與援助，建立區域合作平臺。

（八）全力追償境外犯罪收益

充分利用反洗錢國際平臺，實現追償本國犯罪分子境外贓款贓物的目標。

1．積極運用司法協助機制推動境外追償。運用司法協助條約或以互惠為基礎密切與有關國家和地區的合作；通過司法協助途徑促進中國境外追償工作。

2．倡議建立有關境外追償的建議或指引。倡議建立關于發展中國家從發達國家追償本國犯罪分子境外贓款贓物的建議和指引，維護中國以及其他發展中國家的利益。

3．發揮金融情報作用推動追償工作。推動中國與主要犯罪資金外逃目的國建立金融情報交流和合作機制，配合境外凍結、追逃、引渡等司法協助等工作，加強境外犯罪收益追回工作，維護國家利益。